分类施策加快推进县域城镇化高质量发展

张晓欢

国家“十四五”规划明确提出，要推进以县城为重要载体的城镇化建设。当前，我国县域城镇化发展面临着县城产业和人口承载力不足、县城公共服务和设施建设滞后、地区县域经济发展动力匮乏等问题。要有效推进以县城为载体的城镇化建设，必须立足县域经济社会发展实际，遵循城镇化发展基本规律，补足城镇化地区短板，并有效衔接县域城镇化和中心城市、都市圈、城市群建设。

我国县域城镇化区域差异较大

世界城镇化发展经验表明，城镇化是农村人口比重不断下降和城镇人口比重不断上升的过程，是工业经济驱动人口不断积聚的过程，也是社会结构从农村社会向城镇社会转变的一个过程。城镇化的本质就是人口和产业不断向城镇地区集聚，城镇化治理的本质就是有效解决人口集聚和产业集聚过程中发生的问题。

以县城为载体的城镇化，就是县城作为城镇城市建成区，不断吸纳县城周边农业人口和其他地区外来人口前来就业居住。县域城镇化是农村人口向县城和小集镇转移的过程，也是城镇基础设施和公共服务向农村覆盖的过程，还是大量乡村和小城镇不断衰落和消失的过程。

我国城镇化整体水平已经达到64%，处于城镇化发展加速期。但是，不同县域城镇化水平差异较大。在发达地区，有的县域城镇化已经突破70%。在欠发达地区，一些县域城镇化处于低于30%的缓慢发展期，一些县域城镇化处于30%~70%之间的加速期，还有一些县域整体人口处于快速流失的状态，城镇化基本停滞，甚至出现一定程度的倒退。

认清县域城镇化的短板所在

近年来，尤其是党的十八大以来，我们坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化，我国县域城镇化水平和质量显著提升。但从县城的公共服务、环境卫生、市政公用和产业培育等实际发展需求看，我们也还存在着质量不高、缺口较大、资金短缺和运维能力不足等问题。

从县域城镇化和县域经济发展的关系看，县域城镇化水平的高低直接取决于县域经济发展水平的高低，那些区位优势较好、政策优势突出的县域，往往显示出较高的经济社会发展水平和城镇化水平。

从中心城市、都市圈和城市群发展来看，那些与中心城市、都市圈和城市群距离较近的县域，往往能够获得较好的发展机会，在经历一段区域经济的“虹吸效应”后，往往也会迎来较好的城镇化快速发展期。

因此，那些县域城镇化发展相对滞后的地区，表面上是由于其公共服务设施和就业平台存在短板，事实上是区域经济和城镇化竞争的结果，不排除一些县域城镇化的发展滞后源自内部原因，但更多的影响来自于外部经济的竞争或者政策的调整。

因地制宜推动县域城镇化高质量发展

从国家层面看，推进以县城为载体的城镇化，应强调分类施策。对于不同区域、不同发展阶段和不同发展特色的县域，采取不同的方向引导和政策支持。对有条件的地区，鼓励推动县改市、发展大县城，加快产业和人口集聚，支持县城公共设施和服务快速提升，适当鼓励乡镇整合。

从城市和区域发展层面看，应站在省域和市域的角度，来思考县域城镇化的发展。在中心城市、都市圈和城市群邻近区域，鼓励邻近县域一体化发展，鼓励邻近县域打造城镇化联合体，共建产业和人口集聚平台，共享城市和区域经济社会发展红利。

从县域城乡发展关系看，应着力以城乡融合促进县域城镇化高质量发展。重点解决农村承包地规模化经营、集体经营建设用地入市和宅基地有偿退出所面临的问题。通过县域“医联体”“校共体”等方式解决县域医疗、教育、卫生等发展不平衡不充分问题。通过打造城乡融合产业发展平台，壮大村集体经济，来促进农民身份的转变，加快农村剩余劳动力的转移。

（作者系国务院发展研究中心公共管理所副研究员）