智库：应加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新

中国经济导报  中国发展网  记者张洽棠

日前，由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院和中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办的中国宏观经济论坛（CMF），举行CMF宏观经济热点问题研讨会（第29期），本期论坛聚焦“土地功能的变化与‘以地谋发展’模式转型”，论坛第一单元由中国人民大学经济学院院长刘守英代表课题组发布CMF中国宏观经济专题报告。

报告指出，随着“土地谋发展”模式进入衰竭期，以“卖地”推动地方工业化、城市化发展的步伐在放缓，土地政策开始转向，近年来出现了三次重大调整，即2016年的规范土地抵押融资政策，年初以来多地发文明确今年将推行住宅用地“集中供地”模式，以及6月份财政部等四部门联合发布“土地出让等非税收入划转税务征收”政策。

报告分析了近期出台的三大政策：一是土地不允许抵押再融资，基本上把地方政府靠地融资的发展模式基本切断，就会仅限于卖地。二是土地出让收入划归税务以后，把地方政府从融资转向卖地，回归卖地以后这个政策真正得到实施，最后把地方政府卖地获得出让收入的通道也会切断。三是集中供地，基本上是跟土地市场化改革的方向基本背离，看上去是地方政府能够更多的掌握土地的供求，但实际上是整个土地市场的信号被扰乱。

报告称，“以地谋发展”模式，即当经济增长不好的时候，一般是通过用地指标来刺激经济增长，土地推动经济增长的表现包括土地推动了工业化、城市化等发展。近年来，“以地谋发展”模式出现了衰竭现象，从全国和东部地区来看，继续放地对经济发展的效应，对工业发展的效应，对城市化的效应都在越过门槛值后在下降，中西部地区无论是工业化、城市化，进一步投放土地的绩效都很差，但还在大量投放土地，这说明 “以地谋发展”模式已经开始处于衰竭状态。从2008年以来整个中国“以地谋发展”主要走向以地融资，靠土地抵押来支撑整个发展模式，主要是靠金融支撑，土地作为工具、平台作为主要的手段来支撑的发展模式变化。

但从2016年开始，不允许地方政府土地抵押。尽管经济增速下降，土地对经济发展的发动机功能下降，但地方政府还是靠土地的供应来维持其运行。

报告提出政策建议：一是找到改变土地发动机功能，降低经济发展对土地的依赖性的制度安排。真正实现发展需求决定土地供给，改变土地计划供应的配置；改变以土地指标作为推进区域发展战略的工具；各类规划和试验区不以配土地指标为政策安排；严格以规划调整扩增城市政府用地空间做法。

二是实行土地结构改革，解决国民经济深层的结构性矛盾。需要有相应政策设计来促进工业用地的转化用途，主要转化为居住用途和城市宜居空间的用途；减少公共用地占比，增加城市生活和生态空间；增加居住用地比重，取消商业用地硬性配套比例政策。

三是坚持市场在土地要素配置中的作用。要改变住宅用地供给不足的制度和激励措施；重新评估集中供地政策的效果，供地不能排斥市场行为；完善供地市场化机制，核心是强化市场供给信号，减少政府的供地信号。

四是成立国有土地经营公司，实现对土地增值收益的价值捕获。

报告提出，应加大都市圈和城乡融合区的土地改革创新、打破都市圈的行政规划尺度、实行都市圈内土地发展权补偿机制，以及推进城乡融合区的土地制度改革。