北大新结构院报告：精进关于公共开发银行与发展融资机构的界定标准

中国经济导报 中国发展网 记者张洽棠

近日，新结构经济学发展融资报告发布会暨开发性金融专题研讨会在北京大学举办。会上，由北京大学新结构经济学研究院（下称“新结构院”）与法国开发署（下称“法开署”）合作完成的新结构经济学发展融资第二期研究报告中文版《公共开发银行和发展融资机构的界定标准和分类方法》正式发布。基于新结构院发展融资研究项目组所发起搭建的全球首个发展融资机构的数据库，该报告由新结构院徐佳君教授、法开署可持续金融特别顾问雷吉斯·马罗唐和新结构院发展融资研究项目组的研究主管茹新顺共同撰写完成。英文版报告将于今年下半年在罗马举行的第二届发展融资全球峰会上发布。

虽然公共开发银行（Public Development Banks, PDBs）和发展融资机构（Development Financing Institutions）在应对危机和气候变化的挑战以及促进全球经济结构转型方面有望发挥越来越重要的作用，但是关于此类公共金融机构的界定以及相关数据的搜集却近于空白。为填补这一空白，北京大学新结构经济学研究院发展融资研究项目组投入两年多的时间，搭建了全球首个发展融资机构数据库。项目组于2019年5月发布了由新结构院徐佳君教授、任晓猛博士、吴昕月研究专员共同撰写题为《全球开发性金融机构全景概览： 内涵、理据和多样性》的首发报告，提出了甄别发展融资机构的界定标准，并系统性地识别了全球范围的发展融资机构，基于第一手的数据搜集呈现了相关的典型事实。

基于首发报告的开创性努力，本期报告新结构院与法开署通力合作，将新结构院严谨的学术规范与法开署丰富的实践经验形成合力，精进了关于公共开发银行与发展融资机构的界定标准：

第一，单独的实体机构：单独的实体机构是指公共开发银行与开发性金融机构必须拥有单独的法人资格、专门的人员配置、单独的财务报表，以及不以短期特定目标而设定。这有助于将其与政府拨款项目、某些提供融资支持的政府部门机构、特殊目的机构等相似的制度安排区别开来；

第二，以有偿性的金融工具作为主要产品和服务，而非仅仅提供赠款：公共开发银行和发展融资机构必须以有偿性金融工具作为其主要的产品和服务，以此区分于中央银行等以履行公共政策为目标的公共机构。金融工具的有偿性意味着其所提供的资金支持是需要最终回流或者偿还的，比如贷款、股权投资、担保、资产担保抵押证券等。这些有偿性的金融产品是公共开发银行和发展融资机构金融资产，也是其他机构的金融负债，具有有偿性质。这有助于进一步将公共开发银行和发展融资机构同仅提供赠款的机构区分开来；

第三，主要资金来源不仅仅依赖于定期的财政拨款：这一标准是指公共开发银行与发展融资机构在筹资时能通过市场化的形式进行（尽管本质上都离不开政府的支持如担保等），而不能完全依赖于政府定期的财政转移支付。这有助于将公共开发银行和发展融资机构与仅依赖于财政转移支付的援助机构区分开来。

第四，积极主动的公共政策导向：这一标准揭示了公共开发银行和发展融资机构的关键属性，即公共开发银行和发展融资机构的使命必须是积极主动地执行其创立之初所制定的公共政策目标，去填补由于商业银行和社会资本不愿意提供资金而导致的融资缺口。因此，公共开发银行和发展融资机构不应像商业银行那样追求利润最大化。这条标准有助于将其与那些肩负一定的公共政策职能的国有商业银行区分开来；

第五，政府掌舵其业务定位：作为公共开发银行和发展融资机构的发起者，政府应发挥掌舵作用，以确保其积极主动地追求公共政策目标。在大多数情况下政府掌舵的形式是作为公共开发银行和发展融资机构的控股股东。然而，在少数情况下，政府会与私营部门联手创建并拥有公共开发银行和发展融资机构。在这种情况下，政府虽然可能不是作为控股股东，但是政府可以通过为筹资提供支持或贴息利率，提名首席执行官或董事会主席人选，或加入董事会或指定董事会成员等方式来发挥掌舵作用。必须有证据表明政府在确保公共开发银行和发展融资机构公共政策导向方面发挥了积极作用，才能认定其满足了该标准。

基于上述五条界定标准，团队在全球范围内甄别出527家公共开发银行和发展融资机构。进一步地，我们系统性地搜集了这些机构的基础信息和基本财务指标，如成立年份、股权结构、地域分布、使命类别、所在国发展阶段等基础信息，以及如总资产、总权益、净利润、利息收入、总资产占比等财务数据。进而，围绕股权结构（何人拥有）、业务范围（在何地开展业务)、规模大小（资产规模的大小如何）、官方使命（从事何种目标）和所在国家的收入水平（仅针对国别层面的公共开发银行和发展融资机构），将公共开发银行和发展融资机构进行了分类，并系统性地呈现了其基本的典型事实以及丰富的多样性。

报告指出，希望上述搭建全球首个发展融资机构数据库的原创性努力，可以促进有关其理据、运营、绩效和效应的原创性研究，以增进对于这类重要机构的认知，更好地挖掘其潜力实现发展目标。