“放管服”：应平衡好“宽”与“严”

季晓莉

我国的商事制度改革，在近些年各地政府的大力推动之下，已经变得越来越深入，但仍还有很大的提升空间，需要看清问题，拿出解决方案。

例如，“证照分离”改革虽然已在国内大范围推开，但仍有不少企业反映拿到营业执照以后还需要办理很多证，“准入不准营”问题依然突出。据统计，中央层面的涉企经营许可事项共有523项，涵盖了现行《国民经济行业分类》共计1381个行业小类中的30%。一些行政许可事项设置了比较复杂的审批环节，有的涉及不同层级和多个政府部门事权，有的涉企经营许可甚至互为前置，增加了企业办理相关许可事项的制度性交易成本。一些行政许可的办理需要第三方检测和认证，由此可避免地出现环节多、耗时长、收费乱等现象，给企业带来很大负担。

因此，应在全国范围实行涉企经营许可事项清单管理制度，明确中央和省级两级管理部门及职责。对中央层面设定的涉企经营许可事项，研究制订全国版及自贸试验区版两张清单。全国版清单原则上将试点分类改革举措在全国复制推开，实现改革地域全覆盖。同时，根据自贸试验区改革需求，研究自贸区版清单，实行更大力度的改革举措。对地方层面设定的涉企经营许可事项，组织18个自贸试验区所在省在各省范围内进一步梳理完善现有清单。组织尚未编制地方层面清单的13个省全面梳理当地设定事项、编制清单，实现改革事项全覆盖。

世界银行以“企业调查反馈的时间”作为认定企业开办的时间，认为我国目前企业办理营业执照仍需5天。根据世界银行反馈的意见，我国企业开办服务中涉及的身份核验、银行开户、社保及住房公积金缴存登记、申领发票和税控设备等手续，仍有可能被认定为单独环节或增加耗时。企业变更登记涉及情况复杂、个性化需求多、实质性审查比例大，还涉及既往企业档案的调取和审读，因此往往耗时较长，并且仍以线下实体窗口办理为主，排队等候时间长。世界银行营商环境评价样板城市和其他城市之间存在差距。

为此，应该持续优化企业开办服务，依托“一网通办”平台，各项事务线上“一表填报”申请办理，实现“不见面”办理；鼓励具备条件的地方开展“一网通办”延伸服务，对开办环节全程网上办的企业，在变更、备案、注销等各环节探索实现高频事项的全程网上办理，与国际通行做法接轨，继续推动相关法律修订，为商事主体登记确认制的不断完善提供充足法律支撑。

“放管服”改革推行以来，在取得成果的同时也出现了一些重前端放权轻后续监管、准入和监管脱节的倾向，而事中事后监管的能力和水平直接决定着商事制度改革的成败。个别地方政府部门没有完全转变“以批代管”的理念，仍将发证和审批作为主要的监管方式，“只管批了的，不管没批的”；对于取消许可或者许可改为备案的事项，有时以没有审批权、不掌握基础数据为由，不履行监管责任。因此，亟须探索形成宽进严管、宽严相济、简约透明的全流程监管新理念、新办法和新机制。一些地方或部门习惯靠巡查、普查、专项整治、人海战术等进行“运动式”监管，监管的信息化、智能化程度有待加强。近年来，“双随机、一公开”监管为代表的新型监管方式逐渐成熟，受到基层一线监管人员的欢迎，但监管责任边界没有厘清，监管人员对管到什么程度心里没底。

“证照分离”改革的一系列政策文件，都明确了事中事后监管的责任划分原则，即“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”。对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管；已经取消审批或改为备案的事项，主管部门负责事中事后监管；下放审批权的事项，要同时调整监管层级，确保审批监管权责统一。笔者建议，应全面推行智慧监管，以市场化监管方式和科技化监管手段，破解监管力量和监管对象之间的矛盾。