智库：地方政府债券风险安全可控

中国经济导报 中国发展网 记者张洽棠

5月17日，由中国人民大学国际货币研究所与中国人民大学货币金融系联合举办的大金融思想沙龙——“学习两会精神，金融助力十四五新开局”系列沙龙第5期（总第162期）线上研讨会成功举办。中国人民大学中债研究所所长、财政金融学院教授类承曜发布题为《地方政府债务成因、风险和防范》的主题报告。

主题报告核心观点如下：

一、2021年中央高度关注地方政府债务风险

《十四五发展规划》将“稳妥化解地方政府隐性债务”作为了未来五年的重点工作目标，国常会提出了“保持宏观杠杆率基本稳定，政府杠杆率要有所降低”。

我国地方政府债务治理政策可分为三个阶段：2014-2016年，确定治理基调；2017-2019年，从严整治；2020年疫情冲击下暂缓，2021年再次收紧。

二、地方政府债务成因

地方政府债务的形成主要有两方面原因：

1、1994年分税制改革，中央政府和地方政府财权、事权分离。地方政府财权小、事权大，财权事权出现缺口。

2、地方政府兼具发展经济职能，政府投资产生资金需求。

三、地方政府债务有哪些

1、地方政府债券。一般债券和专项债券；再融资债券、新增债券和置换债券。

2、地方政府隐性债务。投融资平台的各类债务（包括城投债）、PPP、政府基金行成的名股实债和政府购买服务以及各类担保。

3、或有债务：未来可能的社保金缺口或。

四、地方政府债务风险高吗

学界和业界在研究地方政府债务问题时普遍使用“负债率”、“债务率”、“偿债率”等指标。

负债率是政府债务余额和GDP的比值，衡量经济规模对债务的承担能力。2020年底我国地方政府总体负债率45.8%，低于国际警戒线（60%），整体上风险可控，但个别省负债率超过60%。

债务率是政府债务余额和当年综合财力的比值，反映地方政府的偿债能力。2020年末我国地方政府债务率约97%，低于国际风险警戒线（80%-120%），2021年底可能突破100%。分区域看，部分地区债务风险较高，2020年末有17个省市债务率超过100%，其中最高债务率（183.5%）。

偿债率是偿还债务本息额和当年综合财力的比值。2020年地方政府偿债率（仅考虑法定债务）略高于10%，低于国际警戒线（20%），整体风险不高但上升较快。需要强调的是，由于地方债允许借新还旧，最近两年到期接续比均在90%左右。

总体而言，当前我国地方债的风险特征可归结为：整体风险可控，结构性矛盾突出；地方政府债券风险安全可控。但由于一些地方前些年违法违规举债，导致地方政府隐性债务快速增长，规模较大，隐性债务风险备受关注。

 五、如何化解地方政府债务风险

1、改革财税体制，实现中央政府和地方政府的财权事权相匹配；转变地方政府职能，主要是提供公共产品，减少促进经济增长职能。

2、中央政府要加强对地方政府债务的必要管理和约束，既不能完全市场化，也不能高度的行政控制，需要设计精巧的中央管理地方政府债的机制。

3、对于违法违规的地方政府举债，处罚责任要落实到责任人，既包括债务人，也要追诉相关的金融机构债权人。

4、对于增量债务必须严格遵循市场化举债原则，接受市场约束。未来总体上还是遵循举债与偿债能力相匹配，确保债务使用有效率，并将债务杠杆收敛在合理区间。

5、对于存量债务最根本指导原则是发展地方经济和完善地方政府债券市场。

6、打破刚性兑付，健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。

六、如何化解地方政府隐形债务风险

地方政府隐性债务化解可分为四大类方式：

1、置换，包括置换为政府债券、金融机构展期和债务重组；

2、偿还，包括政府偿还（通过财政资金、土地和国资处置收入等）、项目收入偿还；

3、破产，指地方融资平台破产清算，由债权人承担损失，类似的方式还有债务核销；

4、辅助性措施，包括城投平台整合、设立信用保障基金、债务化解周转基金等等，多是增信、周转作用，无法从根本上减轻隐性债务，最终还是要归结到前三种方式。

目前来看，政府化债的主要思路还是置换和偿还，即在控制增量的前提下，一方面通过债务置换平滑短期还本付息压力，另一方面通过财政收入增长和土地出让等方式逐步偿还债务，稳步降低杠杆率。