CMF：要根据相对贫困人口的不同致贫原因，采取精准化的贫困治理措施

中国发展网讯  5月12日，中国宏观经济论坛（CMF）举行CMF宏观经济热点问题研讨会（第25期），本期论坛聚焦“全面建成小康社会后中国的相对贫困问题”，论坛由中国人民大学国家发展与战略研究院、经济学院、中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办。论坛第一单元，中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国扶贫研究院院长汪三贵代表论坛发布CMF中国宏观经济专题报告。

一、绝对贫困与相对贫困

报告首先分析了中国脱贫攻坚的胜利意味着什么，汪三贵教授指出，脱贫攻坚的胜利意味着绝对贫困的彻底消除，绝对贫困是指人的基本需求，诸如吃、穿、住、饮水、教育、医疗等方面没有得到满足，主要是指人缺乏维持最低生活标准的资源。正因为要解决绝对贫困问题，所以我们提出稳定解决“两不愁、三保障”问题，即不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和安全住房，这是我们中国脱贫要解决的基本问题。此外还要保证收入超过贫困线，去年的标准为人均收入要超过4000元，并且吃穿住、义务教育和基本医疗每个方面都有相应标准。

绝对贫困的解决确保了全面小康社会的建成。习近平总书记十九大报告中指出：“解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平这两个目标已提前实现。从现在到二〇二〇年，是全面建成小康社会决胜期”。尽管全面小康有差异，但底线是满足所有人的基本的生活需求。全面小康建设就卡在还有人生活在绝对贫困状况下，2012年时还有9899绝对贫困人口。这个问题不解决则全面小康就不能建成，所以脱贫攻坚意义重大。

国际上有一些声音，声称中国的脱贫标准不高。国际上参考的一个重要标准就是世界银行提出的国际贫困标准，最低标准是1天1.9美元（购买力平价计算），而中国的贫困线相当于每天2.3美元，比这一标准要高出20%。但这一标准只是按收入转换，中国脱贫更重要的是“两不愁、三保障”的稳定解决。而很多贫困家庭得到的好处是没有算在收入里的，比如危房改造的家庭是几万元的补助；在医疗报销方面，贫困人口比非贫困人口报销比例要高得多。如果将这些纳入到收入中，那么我们的脱贫标准是要远远高于联合国可持续发展议程确定的减贫标准的。

我国历史性地解决了绝对贫困问题，但绝对贫困的消除并不等于一切贫困都被消除。美国现在还有4000万贫困人口，贫困发生率12%；英国的贫困人口在1000万左右，占人口比例约为15%。很多发达国家仍然有贫困问题，并且贫困发生率远高于我们。主要是因为他们的贫困定义和我们不同，发达国家特别是欧盟国家的贫困是相对贫困。相对贫困的核心概念不是考虑是否解决温饱等基本需求，而是和社会平均生活水平比。收入或支出低于社会平均水平到一定程度就是相对贫困人口。

二、相对贫困的标准

要探究相对贫困的标准，就需要了解制定相对贫困标准的原则。首先，要顺应贫困性质的转变：随着社会主要矛盾的变化，人民群众包括贫困群众美好生活的需要日益广泛，尤其是教育、医疗、就业、社会保障等基本公共服务方面的需求进一步快速增长。其次，应当统筹城乡贫困治理：在农村人口不断向城镇聚集的背景下，中国的相对贫困问题不只存在于农村，而是农村贫困和城镇贫困并重，应统筹解决。再次，标准的制定要有利于实现国家反贫困目标：党的十九届四中全会提出要建立解决相对贫困的长效机制，并提出“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”。最后，应逐步接轨国际贫困标准：国际惯用相对贫困标准主要以收入贫困为核心，我国城镇化进程尚未完成、区域发展不均衡，相对贫困不仅是收入分配的问题，教育、医疗、社会保障等非收入维度的发展差距也是相对贫困产生的重要原因。

对于相对贫困标准的设定，存在这样一个可行方案：在精准扶贫阶段，除了收入以外我们已经考虑到多个维度，“两不愁、三保障”至少是五个维度。我国还应该采取多维的方式，还是要延续精准扶贫阶段“一维划线，多维识贫”的做法，要考虑实际生活的各个方面。我们要以收入作为基本的维度，同时建立以公共服务为主要内容的多维相对贫困的识别标准。

那么这一标准主要包括哪些维度呢？不同国家有不同的定义。我国主要看现阶段对人民生活状况影响比较大的，并且还要有可测量的数据。根据国家统计局的数据我们确定了六个维度：收入、教育、健康、就业、社会保障、生活环境，每个维度的指标数量不同。然后确定了维度的权重和临界值，以收入为例，需要有一个相对贫困线，低于这条线在收入维度上就是贫困的。

相对收入贫困线的设定可以借鉴国际惯用的收入比例法，设为城镇与农村居民人均可支配收入的中位数或平均数的一定比例。考虑到平均数易受极端值影响，建议采用中位数。并且这一标准的设定关键在于比例值的确定，要遵循“既不给财政造成巨大压力，又能客观反映相对贫困人口规模”。国际上，一个国家或地区通常采用全国统一标准，并不对城乡进行区分。考虑到我国尚处于相对贫困的初期阶段，我国相对收入贫困线不能机械套用国际标准，建议进行城乡分设并采用人均可支配收入中位数的40%这一比例值。

这一相对贫困标准设定以后，需要根据时间、贫困情况的变动从以下两方面对这一标准进行调整：一方面是相对收入贫困线的调整。既可以在一段时间内（例如五年）固定比例值，每年根据上一年城镇与农村居民人均可支配收入的中位数调整下一年的相对收入贫困线，然后循序渐进地提高比例值，最终接近或达到发达国家的相对贫困标准，贫困治理成效则通过相对贫困人口的收入增长幅度来体现；也可以在一段时间内（例如五年）固定相对收入贫困线，每年根据物价指数进行调整，然后循序渐进地提高比例值，最终接近或达到发达国家的相对贫困标准，贫困治理成效则通过相对贫困人口的减少幅度来体现。另一方面，根据贫困形势的不断变化，按照“能够合理反映相对贫困群体同社会平均水平之间的适度差异”这一原则对非收入维度、指标以及临界值等进行增减、修正和完善，从而更好地识别相对贫困人口、指导贫困治理实践。

三、相对贫困的状况

借助牛津大学的“双阈值法”对我国相对贫困进行测量，可以总结出我国相对贫困的以下特点：（1）从城乡角度分析这一问题，不同角度结果不同：首先从城市角度，东中西部就业带来的贫困问题最为明显；三地区农村地区的贫困贡献因素除了就业因素之外各不相同，其中西部农村的生活环境问题较为严重；城乡两者比较的话，农村的多维贫困发生率要明显高于城市。（2）从人口分布来看，相对贫困的性别差异不大，主要体现在年龄上。60岁以上的人相对贫困程度要高，达到24%，其他的年龄段只有百分之十几；此外，不健康的人贫困发生率要远远高于健康的人群。（3）从区域分布可以看到主要是山区和少数民族地区贫困发生率会很高，无论农村和城市都是这样的。

根据上述测算结果，无论是单一指标上的贫困情况还是多维贫困情况，由于区域经济社会发展不均衡，相对贫困群体的空间分布差异较大。若全国采用“一刀切”的相对贫困标准容易发生贫困对象的遗漏，尤其是在经济发展水平较高的地区，这也是部分东部省份在绝对贫困阶段根据本省实际情况自行制定高于国家扶贫标准的原因。

四、相对贫困的瞄准

基于以上对贫困问题的分析，相对贫困的治理需要关注以下三个方面：

（一）区域与个体瞄准相结合

第一，我国相对贫困人口的区域分布依然具有稳定性，区域性特征仍然明显，中西部地区、山区、少数民族地区等仍然是相对贫困人口的主要“聚居地”。因此，相对贫困治理仍需通过推动区域高质量发展，不断缩小这些欠发达地区与其他地区的差距。第二，由于区域瞄准的漏出性以及致贫原因的多元化、复杂化和差异化特征，个体层面的瞄准仍不可或缺，要根据相对贫困人口的不同致贫原因，采取精准化的贫困治理措施。

（二）城镇与农村瞄准相统筹

第一，能更有效、更具体地观测到城乡之间的相对差距，从而逐步精准地推动城乡基本公共服务数量和质量的均等化，促进相对贫困治理目标和社会主义现代化目标的实现。第二，能更为有效地瞄准在城乡之间流动的贫困群体，帮助流动人口获得与所在地区居民平等的教育、医疗、养老等基本公共服务。

（三）重点领域与重点人群并重

第一，就业机会的缺乏是导致城乡贫困人口陷入相对贫困的首要因素，就业保障与就业服务应成为全面建成小康社会后贫困治理的优先干预领域。同时，对健康、教育和社会保障等不可忽视的因素，政府应制定更系统、更协调的支持政策。此外，贫困群体尤其是农村相对贫困群体的生活条件同社会一般生活标准相比仍然有较大差距，政府应投入更多资金予以支持。

第二，根据贫困治理实践与测算结果，相对贫困的重点人群是老年人、不健康者、残疾人等具有明显特征的特殊群体，未来的贫困救助政策应多向这些群体倾斜，通过分类救助，实施有针对性的帮扶措施，满足不同类型贫困人口的需求。