《美国创新简史》：科技创新依赖于公共研发投入和成功的产业政策

邓宇 交通银行金融研究中心高级研究员 

科技创新不是一朝一夕的事，而是需要经过中长期规划、基础研究积累、产业政策引领以及多方资源协同，是一个非常系统化的工程。美国之所以成为当今世界上科技创新实力最强的国家，均源于其基于科技创新的产业政策，从《《美国创新简史》这本书中可以窥见美国科技创新发展的历程，而美国保持科技领先具有非常深厚的历史渊源，从历史中可以借鉴经验教训，为当前我国向科技创新驱动经济高质量发展提供有益的探索。当然，美国的科技创新充分发挥了政府产业政策的巨大作用，但长期以来政府的作用通常在西方自由经济学理论中常常处于“弱势”或者说“守夜人”的地位，但美国的科技创新历史却印证了政府在产业政策方面的巨大作用，这是私营研发所无法替代的。当然，本书并非否定私营研发的价值，而是希望公共研发与私营研发达成合作，形成互补优势。

以政府科技创新政策为导向，以公共研发、大学以及跨国企业等高效率的产学研体系促使科技成果转化，最终形成核心竞争力。过去美国繁荣的经济和稳定增长的中产阶级等印证了科技创新带来的繁荣、发展和安全，而当前面临的问题仍然需要加快科技创新，通过科技产业政策促进经济增长和增加就业。本书列举了一些历史时期政府削减科技研发投入的案例，包括1980年代里根政府迫于反税收运动导致公共研发支出锐减，包括对能源研究的支持，“冷战”结束后超级对撞器计划的搁置，以及2011年《预算控制法案》的推出，促使公共资助研究的下降。作者认为，创新对美国的经济增长贡献度高，长远看保持了美国的领导地位，特别是在关键核心技术的领先优势。政治家和科学家的共识极为重要，政府的科技创新产业政策需要吸收科学家的建议，双方的互动极为关键。

回到《美国创新简史》这本书，两位美国学者乔纳森·格鲁伯和西蒙·约翰逊呼吁重新审视美国科技创新的历史，回溯成功的产业政策是助推美国保持科技领先地位的重要因素。在日前美国的产业政策遭遇投资下滑、研发投入占比持续下降、科技创新动力不足以及私营部门在重大科技创新领域的局限性等，促使美国科技实力有所下降，对经济增长的引擎作用也在减弱。因此，两位学者强调当下的美国需要一种变革的、政治可持续的新方式启动增长，促进经济增长和创造就业机会。本书指出了三个突出的问题，一是科技投入不应局限于少数城市，而应涵盖数十个具备创建新技术中心的城市；二是聚焦于服务国家利益，而非个别公司的利益；三是为通过科技创新获得的利润能够让更多美国人民获得利益。这也是本书所倡导的，科技创新的目标需要兼顾经济增长和就业，而公共研发的特性恰恰就是服务公共利益和大多数群体。

与本书讨论的特别之处在于，通常我们认为美国的科技创新实力强大，一些代表性的高科技公司如亚马逊、苹果、特斯拉、微软、谷歌等均是全球跨国公司的排头兵，数据上也可证明这一点。如苹果宣布未来五年科研投入达4500亿美元，而美国政府的科研投入为2500亿美元，但如本书所主张，私营研发存在溢出效应、专属私营研究和发展滞后三个局限性，私营研发没有充分投资于更具创造性的研究，如细胞和基因疗法，更倾向于产业开发。另一个比较突出的问题是美国严重缺乏制造资源，这主要是科技企业、金融业的快速发展挤占了制造业，美国制造设施的短缺使得私营研发无法扩大制造，也无法提供更多的就业岗位。私营研发的关注点更多是在自身的产品和市场，一些涉及到公共卫生健康、复杂科学以及气候变化方面的科技就相对薄弱，而这些科研项目本身的风险较大，可能面临失败的可能，风投机构并非乐意参与其中。

考虑到私营研发的局限性问题，本书第五章着重讨论公共研发的重要性，包括人类基因组计划、美国国立卫生研究院等均验证了书中的核心观点，即公共部门在研发过程中所扮演的角色不仅能够提升生产率，创造广泛的经济增长和充满活力的就业市场，而且能够改善公共卫生医疗水平，产生巨大的社会效益。如美国联邦政府从1982年开始支持的“小企业创新研究项目”（SBIR）就充分释放了科技创新活力，资助大量初创企业发展，美国国家标准与技术研究所在1981年推出的“先进技术伙伴关系”（ATP）促进科技成果向经济转化。与此同时，公共研发也面临高风险。从当前世界范围内的科技研发看，跨国企业的科研投入主要聚焦于自身的产品、消费和市场领域，公共研发则更具重视中长期研究项目。然而，随着一些跨国企业设立的基金会开始履行社会责任，如盖茨基金会就陆续投入数十亿美元加大对“全球健康发现合作实验室”、“结核药物加速器”项目、新冠疫苗研发等，共同携手应对全球健康挑战和人类公共卫生危机。

当前，许多国家正在大力推进科技创新，纷纷推出自己的高科技竞争战略，以此抢占第四次科技革命的发展机遇。如德国《工业4.0战略实施建议书》、韩国《制造业创新3.0战略实施方案》和中国实施《中国制造2025规划》等，美国新一任政府也在加大对“新基建”投资布局，预计投入高达2.3万亿美元。发达国家不约而同加入到科技竞争的阵营有其历史必然性，一方面是当前全球经济增长放缓，人口老龄化问题突出，必须依赖科技创新驱动经济新的增长，另一方面是全球科技竞争加剧，核心技术“卡脖子”问题和全球产业链重构风险加大。本书关注到了中国加大科技研发、高等教育和大力推进科技产业园建设的举措，并肯定了中国的成功模式，通过技术领先促进经济增长，并带来了巨大的社会财富效益。美国在近二十年出现了衰退，很大程度上是源于公共研发的薄弱，但正确的做法是重视科技研发，在科学前沿起带头作用，而非借助贸易争端、科技脱钩以及知识产权竞争来获得领导地位。本书委婉地批评了当前的科技政策割裂了全球科学交流合作，破坏了科学研究的全球化。

本书也特别提到，过去美国将大量的科研资源投入到超级明星城市，知识型经济的转变引发了跨地理区域的收入差异，长此以往，美国的内部流动性两极分化现象十分严重，造成了不平等扩大的趋势。因此，科技研发和创新不仅关乎经济增长和就业，还关乎社会公平、稳定和安全。从美国的经验教训看，科技创新 的产业政策有其正面意义，也有一些显而易见的副作用，如科技创新城市土地价格、房地产租金的快速上涨，知识密集型经济对中低端劳动力的“排挤”等。因此，解决这些问题是本书的题中之义。作者认为，一是要注重研究和产品的融合，公共部门与私营企业建立伙伴关系，形成良好的互补，产生更好的收益补偿风险投资可能带来的损失，吸引更多的投资；二是将公共研究经费广泛推广到各地，获取集约的好处；三是通过竞争创造新的创新中心，制定有利于经济增长的地方法规、成功的基础设施计划和教育基地计划等；四是启用独立委员会确保资金使用到最具价值的研究项目；五是通过分享创新红利让更多人受益。