全局算大账全程防风险把准新时期铁路规划建设“定盘星”

王杨堃

3月29日，国务院办公厅转发国家发展改革委会同有关部门和单位起草的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》，着眼当前及今后一个时期国民经济发展大局，立足铁路高质量支撑全面建设社会主义现代化国家的发展要求，针对目前一些地方和企业在铁路规划建设和运营方面存在的突出问题，着重从科学有序推进铁路规划建设和防范化解债务风险的角度，提出了一系列工作意见。

《意见》突出体现了从统筹协调重大关系、分层分类细化管理、联动增强发展实效等三个层面系统性严控风险的政策特点，这是对整个铁路行业规划建设管理工作具有全局性把握的一次系统梳理和优化整合，也是对新时期铁路规划建设具有“定盘星”意义的一次规范提升。

统筹协调重大关系，全局盘算风险收益

推动铁路高质量发展，必须注重从国家安全与发展战略全局、系统综合服务功能及要素资源配置方式等层面，统筹协调相关重大关系。铁路规划建设管理属于铁路发展的顶层设计，是集中协调重大关系的治理层级，是实现资源统筹、政策协同的“最先一公里”，也是全局性审视铁路发展质量的“最大一本账”。从《意见》相关表述看，对相关重大关系的统筹协调具有战略性、全局性、系统性。

一是统筹把握战略全局。《意见》通篇贯穿了统筹发展和安全、规模速度与质量效益、局部诉求与整体利益等重大关系的原则主线。突出强调防范化解铁路领域的债务风险，以更加科学合理的布局规划和控制建设节奏，实现铁路行业的持续稳定健康发展。事实上，这也是铁路经历大规模网络化建设后，发展目标由追求规模速度向追求质量效益转变的客观要求。在这种情形下，就必须更加注重铁路之于国计民生发展全局的整体利益和综合效益，对不重视全局和发展阶段实际的片面性思维，进一步加强规范引导。

二是衔接协调系统功能。《意见》多处体现了统筹铁路与其他交通方式、铁路规划与其他相关规划、高速铁路与普速铁路、客运与货运、存量与增量等涉及系统性协调的重大关系。系统完备、高效实用是现代化基础设施体系的显著特征，盲目追求高标准、片面发展某一类设施、过度超前建设或重复建设，都会降低设施系统的整体效率和效益。铁路作为国家综合立体交通网的主干和综合交通运输体系的重要骨干，必须注重加强与其他交通方式以及铁路自身系统内部各组成部分间功能关系的衔接与协调，进而增强综合服务保障能力。

三是匹配协同实施主体。《意见》充分重视了中央与地方、政府与企业、企业与企业等各类实施主体间重大关系的协调，体现了政府与市场两种资源配置方式的作用空间。增强铁路综合发展实力，既要加大中央及各级地方政府的支持，发挥国有经济战略支撑作用，也要鼓励、支持、引导非公有制经济的参与，根本是通过体制机制创新实现发展动能的转换。特别是要注重通过推进铁路行业竞争性环节市场化改革，深化国有企业混合所有制改革，依法平等保护各类产权主体权益，激发市场活力和发展潜能。

分层分类细化管理，精准把控风险因素

地域差异大、发展程度不一是我国的基本国情，而随着国民经济和社会的不断发展，铁路发展依托的基础条件和面临的形势要求也在加快转变，需求层次日益多样化，要素资源及环境制约日趋收紧，结构性问题更加突出，迫切需要缩小相关政策的作用单元，进一步增强破解问题的针对性、精准性和可操作性。为此，《意见》根据不同功能作用、空间层次、发展条件、建设及经营属性，因地因时、分层分类地提出了一些精细化管理举措。

《意见》明确了铁路发展规划包括国家级铁路和区域性铁路两大类别，其中国家级铁路发展规划主要涉及具备通道、骨架功能的长大干线铁路、综合交通枢纽以及服务大宗货运和多式联运的支线及专用线铁路，区域性铁路发展规划则主要涉及城际铁路、市域（郊）铁路。依据规划期长短，国家级铁路发展规划又分为中长期规划和五年发展规划，前者主要明确发展战略、网络骨架、通道功能等，确定基础设施空间布局，为长远发展留出空间，后者主要明确发展任务、项目安排、建设标准等，安排铁路规划建设阶段性工作。

《意见》明确了建设运营主体责任。干线铁路由中央与地方共同出资，国铁集团发挥主体作用，负责项目建设、管理、运营；涉及西藏及四省涉藏州县、南疆、重点沿边地区的国家铁路项目，原则上以中央出资为主。

增强联动发展实效，全程防范化解风险

铁路规划建设管理涉及诸多领域和环节，关联中央、地方各有关部门和单位，要使相关政策取得成效，各相关主体必须强化联动协调、形成工作合力。从《意见》提出的相关举措看，充分体现了全链条防范和化解债务风险的管控理念，强调了政策的主动性、协同性和实效性。

一是以规划体系统筹项目建设规模和节奏。铁路项目具有投资规模大、收益较低、回收周期长等特点，项目一经建设必然带来不同程度的负债。从规划层面科学有序推进项目建设，是从源头防范债务风险的主动性管控举措。《意见》提出，“新建铁路项目要严格按照国家批准的规划实施，规划内项目不得随意调整功能定位、建设时序和建设标准，未列入规划的项目原则上不得开工建设”，各地编制的区域性铁路发展规划应以需求导向、效益为本为原则，按程序报批，并科学论证项目建设时机和方案。

二是以标准规范把握项目投资规模和造价。过高标准的建设项目会大幅增加投资规模、工程造价以及后期运营维护成本，进而降低投入产出效益，加重债务负担。以规范规划建设标准的手段匹配不同地区发展需求，有助于遏制盲目攀比高标准的现象，进而合理确定投资规模和工程造价水平，增强投资的有效性。

三是以细化主体责任优化债务规模和结构。目前，铁路债务风险虽总体可控，但也步入需要积极应对、妥善处置的关键阶段。通过持续增强各类投资主体出资意愿和能力，提高权益性资本金比例，降低融资成本，有助于优化债务规模和结构。

（作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院综合运输研究所）