相对贫困的标准该怎么定？

黄征学  潘彪  滕飞

党的十九届五中全会首次提出，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。其中，“拓展”脱贫攻坚成果的首要含义是帮扶对象的拓展，意味着贫困边缘户、低收入户等相对贫困人口将成为长期减贫的重点关注群体。合理设定相对贫困线，精准识别这部分群体，成为当务之急。我国应充分借鉴国际经验，结合国内实际，完善相对贫困的划定标准，夯实高质量减贫的基础。

第一，国际上没有统一的相对贫困标准，但收入依然是重要衡量指标。

贫困是世界各国经济社会发展中长期普遍存在的社会问题，各个国家所处的发展阶段不同，对贫困群体的识别标准也不尽相同，其中，收入水平是广泛使用的重要衡量指标。20世纪50年代，发达国家基本解决了威胁温饱问题的绝对贫困以后，收入不平等带来的贫富差距扩大问题日益凸显，英国等欧洲国家开始改革贫困的识别方法，以中位数收入的一定比例作为相对贫困线。2001年欧盟通过了相对贫困线的官方定义，即人均可支配收入中位数的60%。与此相似，部分OECD（经合组织）国家采用社会中位数收入的50%作为相对贫困线。这些国家选择中位数收入作为基准，主要是避免过高收入造成的均值“被增长”效应。目前美国仍采用绝对贫困的概念，其“贫困门槛线”以家庭平均食品消费支出乘以3得出满足基本生活所对应的收入水平，然后通过物价指数来调整确定。从设定结果来看，美国现行官方贫困线大致相当于中位数收入的40%。

各个国际组织对贫困的界定标准也不一致，2010年联合国开发计划署发布包括健康、教育、生活水平在内的多维贫困指数，从多个维度识别贫困问题；2015年世界银行分别将每人每天1.9美元（约合人民币7.3元）、3.2美元（约合人民币12.2元）、5.5美元（约合人民币21元）生活费作为极端贫困线、中等偏低贫困线和中等偏高贫困线。

第二，多个衡量标准并行是常见现象，但没有划定单一的相对贫困线。

贫困作为一种社会现象，在实践中表现形式多样，具体情况千差万别，很难完全用统一的尺度去度量。同时使用多个不同水平收入作为衡量标准，在国内外都有先例。我国在绝对贫困阶段，除了先后使用的3个官方贫困线，还长期存在着最低生活保障标准，特别是城市地区更是以低保人口作为贫困发生状况的重要参考。

即使是同一条贫困线，在不同区域有时也存在高低之分。进入新发展阶段以后，相对贫困取代了绝对贫困，贫困发生状况更为复杂，可以考虑用不同收入水平作为相对贫困的衡量标准，并允许一定的区域、城乡差异，以更加准确地识别贫困发生状况。为了更加贴合实际情况，在设定贫困线时，还需要考虑家庭人口规模、结构以及住房和医疗等刚性支出，设定不同档次的贫困线，而不是简单设定一个适合所有家庭的单一标准。

第三，低保是判断贫困状况的重要依据，但不能把低保线完全等同于相对贫困线。

城乡居民最低生活保障制度是我国重要的减贫工具，主要通过现金转移支付直接把部分群体的收入水平提升至低保线以上。低保线是由县级以上地方政府依据财政能力状况采取包括市场菜篮子法、恩格尔系数法、实际收入或最低工资比例法等在内的多种方法制定，标准的调整也主要参照某类群体或生活必需品的消费价格指数。

由于目前全国各地城乡平均低保线（2018年城镇平均为6956元，农村平均为4833元）已高于国家绝对贫困线，有学者出于识别便利性和精准性的考虑，建议直接把低保线作为2020年以后的相对贫困线。但这种建议并不可取，甚至可以说是减贫治理理念上的倒退。在长期减贫实践中，我国逐渐构建起了社会化减贫大格局，除了政府财政直接转移支付以外，市场和社会公众都发挥着越来越重要的作用。低保主要是靠政府强力干预，更多是起到兜底保障作用，仅把享受低保的人口作为相对贫困群体，与更多依靠市场力量的减贫治理理念相违背。考虑到低保制度的稳定性、精准性和可靠性，借鉴国际经验，可以把低保线作为用于判断是否应该给予政府现金转移支付的标准，而不完全等同于相对贫困线。相对贫困群体中，除了少部分需要政府低保兜底以外，更多地还是要依靠市场和社会的力量，这也就意味着相对贫困人口规模应该大于低保人口，实际相对贫困线也要高于低保线。

第四，特定比例法和收入等分法不是关键，但相对贫困群体的合理规模是重要依据。

对于我国相对贫困线的划定，学界提出了城乡居民人均收入中位数的20%~60%、人均收入均值的1/3或40%、五等分收入中最低收入组、城乡低保标准的1.5~2倍等不同的方案，这些方案看似存在很大的分歧，主要是因为使用的基础数据不同，其实际对应的收入水平大致在相同区间。

我国人口基数大，按照上述方法计算，相对贫困人口超过2亿人，占全国总人口的15%以上，与发达国家相比，这一贫困发生率并不算高。相对贫困与居民收入分配结构有关，与绝对贫困相比，相对贫困发生率普遍偏高。不能按照既有解决绝对贫困的思路确定相对贫困的标准，要允许相对贫困群体的规模和贫困发生率在长期内都处于一定水平之上。

第五，按城乡居民人均可支配收入中位数的40%划线比较可取，但需统筹考虑城乡、区域差异并建立阶段性调整机制。

从目标导向来看，贫困线要与减贫政策措施相挂钩，否则将没有实际意义。进入相对贫困阶段以后，始终有一部分群体因自身原因或外部风险致使收入远低于平均水平，离不开政府直接干预帮扶，这属于政府常态化社会救助的范畴，并不是相对贫困治理的重点。相对贫困治理更多是针对那些收入水平相对较低，需要通过普惠性政策和市场化手段实现增收的群体。建议以城乡居民收入中位数的40%作为相对贫困线，来识别这部分群体。设定这样的相对贫困线，主要是用于对相对贫困人口规模和贫困发生状况进行监测统计，为制定宏观性、区域性减贫政策以及指引市场化减贫资金投向提供依据，并不与特惠性福利措施挂钩，可以避免出现“福利陷阱”和“悬崖效应”。

考虑到城乡、区域之间存在巨大收入差距，建议以省为单元，按各省城乡居民人均可支配收入中位数的高低划分为高中低3个档次，每一档使用排序位于中间省份的居民人均可支配收入作为基准，然后乘以40%得出对应的相对贫困线。在周期性调整方面，可以把相对贫困线纳入国民经济和社会发展五年规划，或者巩固拓展脱贫攻坚成果专项规划，以5年为周期，根据收入增速和收入分配结构进行动态调整，以确保其准确性。

（作者：黄征学，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，室主任、研究员；潘彪，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，助理研究员；滕飞，中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，副室主任、副研究员）