专家解读涉港国安立法草案核心：发挥国安公署震慑作用 提升香港特首政治权威

【环球时报记者 白云怡  范凌志  赵觉珵  陈青青  杨升】全国人大常委会法制工作委员会负责人18日向十三届全国人大常委会第十九次会议作关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案）》（以下简称《草案》）的说明。多名专家在接受《环球时报》记者采访时分析称，《草案》内容充分体现出中央最大程度信任和依靠特区政府，保障香港人权法治，兼顾香港普通法系特点，保证法律有效实施，“是冲击最小、收益最大的法律安排”。

驻港国安公署指导监督

根据《草案》内容规定，中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署。全国港澳研究会副会长刘兆佳在接受《环球时报》记者采访时表示，过去一年多的动乱已充分说明，特区本身对维护国家安全的经验能力、法律制度和执行机制都非常欠缺。因此，驻港国家安全公署将指导和监督特区政府落实维护国安的责任。刘兆佳称，设立驻港国家安全公署的另一重目的是“发挥震慑作用”。

香港政治评论员、香港教育工作者联会前主席邓飞对记者表示，驻港国家安全公署的设立部分参考了英美国家安全体制的设计。“美国各州和各城市有各自的警察，但涉及到一些重大案件，就需要联邦调查局出动。”他表示，驻港国家安全公署的工作主要集中在研判、指导、监督领域，类似英国。“英国主要的国家安全保卫部门在具体国安事件，如有人和外国情报人员勾结时，一般是通知英国警方执法，而非直接自己上。中央在订立港区国安法时绝非简单地把内地体制与安排直接搬到香港，这也充分体现出‘一国两制’的优势。”

特首是国安“第一责任人”

根据《草案》规定，香港特别行政区设立维护国家安全委员会，委员会将由特区行政长官担任主席。同时，委员会还将设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派。

全国港澳研究会理事、北京航空航天大学法学院副教授田飞龙对《环球时报》记者表示，特区维护国安事务委员会的设立显示出，中央意在通过授权机制，激发与调动香港内部的已有力量来完成国家安全的执法任务。

刘兆佳认为，该委员会的设立旨在避免以往由单个部门承担所有压力的局面。“随着时代的发展，国家安全威胁的形式也日益多样化，不仅在政治层面，更涉及经济、金融、社会、文化等各个层面，单一政府部门无法仅凭自己之力完成。”

《草案》规定，香港特区行政长官应从现任或者符合资格的前任裁判官、区域法院法官、高等法院原讼法庭法官、上诉法庭法官以及终审法院法官中指定若干名法官，也可以从暂委或者特委法官中指定法官，负责处理危害国家安全犯罪案件。对此，邓飞分析称，这并非不信任香港终审法院首席大法官，而是因为特首是执行“基本法”和维护国家安全的“第一责任人”。

全国港澳研究会理事、香港法学交流基金会高级顾问顾敏康认为，“将任命权交予特首，可确保审理国安案件的法官尊重中国国家安全，具备爱国情怀，或许比直接禁止外籍法官审理国安案件更具备有效性”。

“未来香港特首的政治权威将会提升，也将扮演更重要的宪制角色。”南开大学台港澳法研究中心执行主任李晓兵对《环球时报》表示，今后特区的管治架构中将会更加强化行政主导的地位，“这可以说是香港宪制秩序重塑的重要历史时刻”。

“一般”归特区，“特殊”归中央

《草案》对中央和特区在维护国家安全事务上的责任和权限做了十分清晰的划分：中央人民政府对有关国家安全事务有根本责任，特区对维护国家安全有宪制责任。具体来说，驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国安犯罪案件行使管辖权。

全国人大常委会委员谭耀宗对《环球时报》记者表示，由于部分人士对国安法的“污名化”，此前有港人曾担忧“会拉至内地审判”“内地直接派法官审理”甚至“把港人关在大陆”。“这些都不会发生，只有极少数特区机制无法处理的案件，中央才会行使管辖权。”他分析认为，《草案》实质上是把涉港国安立法分为一般管辖和特殊管辖。一般管辖将涵盖大部分案件，授权香港本地机构负责。而当案件超出香港本地执法能力、对香港本地法治和社会秩序造成过大冲击，或是在情报搜集、案件侦破和审判上遇到前所未有的超强压力，此时将必须由中央承担特殊管辖责任。

那么，从去年至今的“修例风波”中可能涉及国家安全事宜的案件，应当属于一般管辖还是特殊管辖呢？田飞龙认为，“修例风波”符合后者的情况，其中的案件不属于法不溯及既往的范围，因为“修例风波”并非是“过往事件”，而是“进行时”。“‘修例风波’积攒下来的大量案例还在司法程序当中，很多调查还没结束，它对香港法治和国家安全的危害仍在继续。”

邓飞认为，“修例风波”同时包含国家安全案件和刑事罪案。如果明确认定有外国势力尤其有外交豁免权的外籍外交官介入，则意味着特区层面已很难处理，需要中央介入。他同时提醒，外交豁免人员违法通常只能驱逐，但一旦涉及国家安全，则未必可以彻底豁免，将涉及到更复杂的外交和国际法问题，此时料将由国家层面出手。

据谭耀宗向《环球时报》记者透露，本次全国人大常委会会议已对涉港国安立法的草案进行一审，立法过程听取了特区政府和社会各层面的意见，更最大程度兼顾香港普通法系的特点，把保障人权、自由和《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会与文化权利的国际公约》两个国际公约都纳入其中。多名学者对《环球时报》表示，接下来，中央预计将加快涉港国安立法的立法进程，很可能被列入6月28日-30日的常委会议程，进行第二次审议。