北大专家组建议发放9000亿元现金券和消费券

新冠肺炎疫情在全球迅速蔓延，直接冲击实体经济，造成全球经济社会层面上的巨大灾难。虽然我国在疫情防控和经济重启方面一直走在世界前面，但是正如第一季度经济数据所显示，新冠疫情对经济社会秩序的外生冲击百年一遇，已经出台的一系列货币政策和财政政策相较于复杂局面下的疫后经济重建目标及较长期将面临的下行压力，显得力度偏弱且碎片化，政策目标明确度不高。1929年大萧条因政策力度不够而迁延日久，就是历史给予人们的教训。经济疲软的惯性会使得后期经济下行的压力更大，问题更难解决。当前我们必须下更大决心、以更强的推动力，出台力度更大的经济复苏和重建方案，使得经济重获活力。

近期，北京大学光华管理学院多次组织教授们就疫后中国经济重启建言献策，根据疫情影响性质以及中国经济核心逻辑的变化，提出了一揽子政策建议：

推出以财政政策为统领、规模为4.88万亿的一揽子政策组合，建立专门预算和专门账户，加强国家层面统筹和监督；

发放规模为9000亿元现金券和消费券。对低收入群体和疫区民众发放现金券，政策目标是纾困；全国范围内大规模发放数字消费券以提振消费；

建立“中小微企业稳定基金”（1.5万亿）和“出口企业稳定基金”（0.5万亿），直接以财政支持中小企业和出口企业；

加大新基建投资（3000亿）；加快基础设施REITs试点和配套制度建设；加大关键领域的有效投资，含公共卫生建设（1万亿）、老旧小区改造（2600亿）、租赁住房（4000亿）等；

建议以适当提升赤字率、发行特别国债、增加地方专项债规模、盘活存量资金等方式提供一揽子政策的资金支持。

一、加强政策统筹力度，出台一揽子宏观政策组合；建立“经济复苏重建”特别预算制度和专门账户，加强事前监督和事后审计

疫情下，一系列财政政策和货币政策陆续出台。货币政策方面，央行共释放2.2217万亿中长期流动性，其中通过MLF、普惠金融定向降准和再贷款分别释放5000亿元、9500亿元和1万亿元资金，同时通过TMLF收回2283亿元中长期流动性。若叠加央行未实施到位的再贷款额度，央行拟释放中长期资金共计3.0217万亿元。所有这些都是基础货币的释放，考虑我国平均5倍左右的货币乘数效应，目前货币政策的支持力度已有15.1万亿左右。

与此同时，中央和地方密集出台其他减负纾困政策。迄今国家层面已经发布超过200项政策文件；地方政府推出的政策有800多项。我们的统计显示，各地财政用于疫情防控投入资金达到1452亿元，预计全年减免社保缴费在5000亿元以上，增值税全年减免800亿，第一季度对困难群众救助补助资金达1560亿元，再加上用水、用电成本和房租减免及稳岗返还，货币政策之外的各项支持政策力度已经在1万亿元以上。但由于政策出台碎片化、政策目标明确度不高、落实情况参差不齐，再加上货币政策传导机制不通畅等原因，虽然目前政策规模不小，但实体经济，尤其是受疫情冲击最严重的中小微企业和出口部分，仍然普遍感觉规模和力度不够大。

为确保政策对中小微企业、低收入群体、就业、出口部门等的支持能够落到实处并取得效果，我们建议加强国家层面政策统筹力度，推出一揽子以财政政策为统领的政策组合，明确支持的规模和重点领域；同时，建立专门的预算制度和专门账户对资金的来源和用途进行统筹、监督和审计，增强政策公信力和透明性，让政策真正起到作用。

二、以“双层”消费激励为特征的消费券建议

我们认为在短期内扶持中小微企业和个体工商户、提供更多就业岗位方面，提振消费要比投资的效果更好、更直接，大规模的消费券发放可作为财政政策选项。消费券多在经济急速下滑时采用，政府通过转移支付增加居民消费，消费增加带动企业生产，生产增加提供就业岗位，就业促进消费，整个过程不仅良性循环且具有乘数效应。

我们和蚂蚁金服的联合研究分析3月27日和4月3日杭州市政府通过支付宝平台发放的350万套、总价值2.5亿元的消费券的实施效果后发现，消费券的实施对疫后拉动消费有积极的正面作用。1元钱的财政补贴能带动平均3.5元以上的新增消费；消费券面额越大，拉动效应越强，拉动效果不会导致未来消费的下滑；对不同行业和人群的消费刺激效果没有受到 “数字鸿沟”的影响。

同时，通过对消费券在广西全境实施效果的比较研究，我们发现消费券对消费的提振作用在经济相对欠发达地区同样显著，带来的乘数效应甚至更大。推出灵活、符合民众心理、对民众行为能形成巧妙“助推”（behavioral nudge）作用的数字消费券，可以用相对较低的财政支出达到事半功倍的效果。

因此，我们建议采取“双层”消费激励方案，对低收入群体和疫区民众发放现金券；同时全国范围实施大规模消费券发放。该方案规模为9000亿元。

首先，针对低收入群体和湖北就业人口全体发放1000元现金券（即政府补贴比例100%的消费券）。根据人社部数据披露，中国的就业人数于2019年12月已达7.7471亿人，劳动参与率为55.33%（7.7471/14）。若将月收入3000元以下就业人口视为低收入群体，该群体占比31%。因此估算，除湖北外低收入就业人口约为2.23亿人（（14-0.5917）×55.33%×31%），湖北省就业人口约为3273.88万人。因此现金券补贴金额为：2627.31亿（除湖北外低收入就业人群补贴金额+湖北省就业人群补贴金额=22999.18万×1000元+3273.88万×1000元）。该群体恩格尔系数很高，收入基本都要花出去来维持日常生活的运转。对这个群体发放现金券，主要政策目标是纾困和救济民生。

具体实施上，现金券发放可以探索与消除“数字鸿沟”联系起来，借此将逾2亿低收入群体纳入到以移动互联为基础的数字经济体系。通过电信、第三方支付平台、民政部门、财政部门等协同，甄别出受益群体，精准发放数字现金券。我们估计，财政在消除“数字鸿沟”方面的投入大约为1200-1400亿（以成本价采购手机和1年的流量套餐，大约每人600-700元）。值得指出，中国数字经济基础设施的长期投入和应用场景方面的大量创新为公共政策的设计与执行带来了更大的空间。

其次，在全国范围内大规模发放总额为5000亿元的消费券，由国家统筹规模和央地资金划拨，由地方政府根据本地情况探索“一城一策”。 虽然各地具体情况有异、数字经济发展程度不同，但是杭州案例对在更大范围内实施消费券所能带来的消费增长有很大的启示。以杭州3.5倍的新增消费拉动倍数计算，5000亿的消费券核销能够带来1.75万亿的社会零售总额，带动4.25%的社会零售总额增长。

三、通过“中小微企业稳定基金 ”为广大市场主体纾困

我们建议成立“中小微企业稳定基金”，规模为1.5万亿，由财政主导，给中小微企业提供支持性信贷。为应对疫情带来的冲击和影响，世界几个主要经济体如美、德、法、日等出台的经济复苏和重建方案，均包含为企业，尤其是中小企业提供紧急贷款或贷款担保等措施。针对我国的现实情况，夯实民生底线、稳住经济基本盘是统筹推进其他工作顺利开展的重要基础，而贡献了80%以上城镇就业的中小微企业的生存，与稳就业和保民生这两项重大问题紧密相关。对于很多中小微企业或者个体工商户而言，仅需50万元的资金支持就能熬过世界范围内大封锁的结束，回归到正常的经营状态并依靠自身的经营能力存活下去。

因此，具体操作上，我们建议发行1.5万亿的特别国债，通过央行再贷款的形式，委托商业银行直接发放给中小微企业。由财政承担70%的信用风险，商业银行承担30%风险，既给中小微企业直接提供资金，也能规避金融机构的道德风险。贷款分成两个等级，50万以内贷款免息，50-1000万按基准贷款利率付息，并对资金的用途进行严格监督。

四、通过“出口企业稳定基金”，保产业链和制造业

我们建议成立“出口企业稳定基金”，支持出口部门，维护产业链布局，规模为5000亿。根据我们测算，2019年我国出口部门贡献的增加值占GDP的比重接近10%，占制造业比重接近30%。根据国际货币基金组织发布的预测，全球2020年GDP负增长3%，全球贸易量下降11%，假设我国今年的出口下降10%，乘上出口部门增加值占GDP比重的10%，全年出口部门将拖累经济增长1个百分点以上。

出口部门在推动我国技术进步、知识扩散、组织变革方面起到了标杆作用。然而近年来，出口部门增长速度一直低于GDP增速，长期处于研发和成本的压力之下，叠加疫情全球扩散造成的外需恶化和全球供应链运营不畅，如果出口部门遭受重创，我国经济长期增长的潜力也将深受影响。此外，出口部门地区聚集性强，同时涉及数量庞大的产业工人，如果出现地区群体性失业，影响难以估量。

着眼于出口部门的短期困难，同时考虑到出口部门长期对中国经济的重要作用，我们建议财政政策优先考虑支持出口部门，保市场主体。此外，对于出口部门相对集中的地区，可因地制宜，帮助企业分担部分员工工资成本。具体操作上，在宏观层面进行统筹，注入财政资金，由相关部委牵头成立联合预算委员会和监督委员会，具体实施可交由商业银行。通过短期和中期的低息贷款帮助企业渡过暂时的难关。帮扶对象的选择上向关键地区、关键部门倾斜，根据出口企业在产业链的重要程度、疫情前的业绩和纳税表现制定优先顺序。

五、利用货币政策工具，充分释放流动性

我们建议更加明确货币政策在疫情下经济重启中的定位。货币政策应进一步配合财政政策，为经济复苏反弹提供充裕的流动性，同时适时降低存款基准利率从而引导贷款利率下行，以降低企业融资成本，并通过结构性货币政策和加强贷款用途监管，保证流动性的有效利用，防止资金空转和脱实向虚。

在重启经济阶段，建议央行采取如下措施：（1）适时降低存款基准利率。商业银行主要的成本在于支付存款利息，在疫情冲击经济的情况下，以调整存款基准利率为途径降低银行负债端利率将释放强宽松信号，产生更大逆周期调节效果。（2）进一步下调MLF、OMO等政策性利率，以此引导贷款利率下行，进而降低实体经济中企业融资成本。（3）央行应继续推出结构性货币政策，和财政政策一同向出口企业、中小微企业等特定类型的企业“精准滴灌”，通过增加中小微企业再贷款、再贴现额度，给予适当的贷款额度，释放更多流动性，稳住更多市场主体基本盘。（4）会同银保监会加强对贷款用途的监管，确保资金真正流向中小微企业和实体经济，防止资金空转或是过多地流入房地产市场、脱实向虚。（5）可以通过抵押补充贷款（PSL）等方式配合财政政策向政策性银行提供更多流动性、更好地发挥政策性银行的“准财政”功能，提升其发放低利率的长期贷款的能力和规模。

六、大力推进新型基础设施建设和REITs融资试点

我们建议加大新基建投资，2020年新基建规模为3155亿左右。同时，建议在基础设施建设公募REITs试点的基础上，加快在重点地域、重点行业和具有较高收益率的优质资产上的试点步伐并积极出台税收支持政策。

（一）新基建投资建议

近期成为热点的新型基础设施建设，是在把握世界科技发展新趋势的基础上，我国基于自身发展新支撑点做出的科学决策，也是高质量发展的推动力。新基建与新产业、新业态、新商业模式以及新产品、新服务联系紧密，直接作用于、服务于工业、农业、交通、能源等垂直行业应用，以市场化、企业化运作为主，投资主体、投资模式呈现多元化，且行业应用、市场培育需要一个过程，需要发挥好市场和政府两个作用，加大综合施策的力度。

根据工信部最新数据和我们新基建课题组的测算，预计2020年新建5G基站50万个，投资2500亿元，十四五期间新建5G基站425万个，投资1.7万亿元，带动相关产业市场规模约9万亿元。预计2020年人工智能领域AI芯片、AI服务器投资655亿元，十四五期间投资1.9万亿元，带动相关产业市场规模约6万亿元。

在经济复苏亟待动力的这一时期，加大新基建的投资，能够带动需求端复苏，进而使得市场主体走出困局。对于新基建投资，我们有以下九点建议。（1）建议加强规划导向和配套政策实施，明确新基建的原则、目标、任务和政策举措，确立一批重大工程项目，配套出台工作指引或指导性意见，通过规划滚动实施和完善。（2）建议用好开发性、政策性金融工具，鼓励和引导金融机构通过多种渠道和方式支持新基建，例如发行新基建专项债券，设立新基建专项贷款；央行发放更多低利率的长期贷款；恢复开发银行软贷款产品，作为股权投资工具或项目配套资本金等。（3）现有财政科技专项资金、国家创业投资基金应重点支持与新基建相关的项目；设立国家新型基础设施投资基金，引导和吸引社会资本参与，构建多元化、市场化运作的专项基金。（4）创新运用基础设施信托投资基金（REITs）。目前基础设施REITs已经开放试点，新型基础设施投资应该重点运用权益性融资工具，实现真正的多层次市场化投融资体制。REITs可以成为新基建投资链条的最后一环，助力形成循环可持续的投融资生态体系。（5）更大力度推进政府数据开放共享应用。应该加快出台相关法律法规，扩大数据共享责任清单，开列数据负面管理清单，建立数据的开放、交换、保护和交易机制，促进数据合法、公平、有序地流通和交易。（6）强化国有企业科技攻关责任，大幅提高重点国有企业的研发经费投入占主营业务收入比重，强化创新成果激励。（7）支持民营企业开发应用场景。可以通过进一步提高研发经费税前加计扣除的比例，放开市场准入门槛，营造公平竞争环境，强化金融服务，保护合法产权，激发民营企业创新的动力。（8）调整优化能源相关政策，一是只控制化石能源消费总量，剔除可再生能源消费量。二是电网规划、建设要考虑新型基础设施的用电特点和需求；三是对5G建设的申请纳入电力市场化交易等方面给予支持，实行定向精准扶持政策。（9）建设、土地管理部门开辟绿色通道。5G建设需要大量用地，各级政府要开辟绿色通道，加强统筹协调，帮助相关企业解决资源共享、提高社会资源利用，形成合力为开辟室内应用场景创造条件。

（二）基础设施REITs试点工作的相关建议

日前基础设施REITs开放试点成为疫后经济重启的重大利好消息，可以盘活中国巨大的基础设施存量资产，收回前期投资，降低企业与地方政府杠杆率，让更多社会资本参与进来。

目前REITs可以优先支持包括铁路、收费公路、干线机场、水电气热等市政工程、污染治理、仓储物流等基础设施补短板行业以及高科技产业园区和特色产业园区等。基础设施REITs可以聚集重点地域、重点行业和具有较高收益率的优质资产。我们建议监管部门根据基础设施REITs“公众拥有、公众使用、公众受益”的特性，在资产转让、资产运营等环节给予针对性的税收配套政策支持。

七、加大关键领域的有效投资

加大关键领域的有效投资可以为疫情下经济复苏注入动能，包括：

（一）扩大在公共医疗卫生体系的投资，规模1万亿

疫情期间，暴露出我国在公共医疗卫生体系存在的短板弱项。2018年，我国医疗支出占GDP比重为6.4%，同年度美国这个比例为17.2%，日本10.7%。我国在该领域投资总量仍有较大提升空间。我们建议为公共卫生体系等基础建设投资提供资本金1万亿，促进社会公共保障能力提升的同时也为疫后经济复苏提供动力。

（二）老旧小区、住房租赁、保障性住房及中心城市/都市圈基础建设投资，规模6600亿

老旧小区、租赁住房、保障性住房以及中心城市/都市圈等基础设施建设规模庞大，可带动较为可观的投资。据我们统计，全国各地需要改造的小区达到17万个，涉及建筑面积40亿平米。据目前各试点城市老旧小区改造投入资金情况来看，平均每个社区改造所需资金约850万元，每平米所需改造资金280元。平均两种计算方法可得老旧小区改造将拉动投资约1.3万亿，若分五年推进，每年可新增投资2600亿。

现在每年有1300万的新市民，2.9亿的农民工，他们的居住问题需要大量的租赁住房和保障性住房投资来解决这个问题。租赁住房和保障性住房是切实关乎民生的投资方向，不仅有助于解决低收入家庭住房问题，推动形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，也可加快建设房地产长效机制，落实“房住不炒”的政策定位。

我们建议在租赁住房和保障性住房方面增加投资4000亿元，可以考虑由财政或是住房公积金提供资本金，设立“开发建设引导基金”，加上市场机构的参与和金融机构提供的融资， 直接参与保障型租赁住房建设，或者收购政府、国有企业经营性资产，将资产更新为保障型租赁住房。培育成熟之后通过公募REITs退出，形成“开发→培育→退出→开发”的投融资闭环。现阶段和未来一段时间的投资对疫情下经济的复苏能形成极大推动作用，同时通过机制设计保证资金安全。

通过中心城市/都市圈建设，推进基础设施一体化和基础服务均等化，增大城市集聚效应和城市所能容纳的最优人口规模，促进统一大市场的形成，将更多的人纳入“市场”，通过集聚实现人均收入增长，实现中心城市与周边城镇的差异互补发展，最终缩小发展差距。这部分投资预算已经有规划，不纳入我们统计范围。

八、一揽子政策的资金保障

疫情下经济重启一揽子政策规模为4.88万亿，为确保政策落地，我们建议从以下几方面入手，提供积极的资金保障:

加大专项债发行力度

专项债可以成为财政发力的主要来源。我们建议：2020年扩大专项债发行至3.5万亿元，较去年增加约1.4万亿左右。

发行特别国债

在当前疫情冲击下，经济增长存在较大不确定性，需要加大逆周期调节力度来稳定经济。为了应对政府收入下降、支出大幅上升的财政缺口，特别国债低成本、长周期的特点是为财政收支缺口融资的较为理想的方式。我们建议在不引起通胀和房价大幅上涨的前提下适时发行2万亿特别国债。具体实施上，可以通过商业银行购买特别国债，所获资金由财政主导用于扶持中小微企业、出口企业、困难群众扶助或是消费券统筹发放。这个过程中派生的货币可以通过调整存款准备金来予以控制。目前阶段，货币政策释放的流动性已经足以支持特别国债发行，我们不建议由央行直接购买特别国债。

提高赤字率

2019年赤字率为2.8%，如果提高到3.6%，按照GDP约100万亿估算，可以利用约8千亿资金。

充分发挥住房公积金结余

2018年底，住房公积金缴存余额扣除个人住房贷款余额等仍有8000亿左右结余，我们认为可以尽快制定公积金制度改革方案，引导公积金参与供给端建设。根据我们的研究，公积金资金的使用效率总体来说较高，但是不同地区间差异较大。除了新一线城市和一线城市，很多地区公积金流动性过剩，存在资金闲置现象，资金使用率尚有进一步提升的空间。大量沉积的资金难以获得理想的运作收益，对于住房公积金保值、增值乃至政策性住房金融的长远发展都带来不利影响。

2018年末，住房公积金已向373个保障性住房建设试点项目发放872.14亿贷款。我们认为2020年可以适当盘活部分公积金闲置资金，利用4000亿左右的结余资金发放试点项目贷款，支持公共卫生体系、老旧小区改造、住房租赁、保障性住房及城市基础设施建设。

基础设施REITs融资

截至2017年，我国基础设施累计投资额为113.68万亿，基础设施公募REITs目前已经进入试点阶段，百分之一的证券化率即可以达到万亿级市场规模。

适当划转上市国有企业股权

目前A股上市公司3799家，其中，中央与地方国有企业共1104家，总市值为27.5万亿，占A股总市值的40.6%，年度累计分红总额占总市值的2.2%。2019年国务院已全面推开划转部分国有资本充实社保基金的工作，划转比例统一为企业国有股权的10%，在执行过程中积累了划转经验并取得了成效。我们建议可考虑适当划转上市国有企业股权，获取股权分红以补充财政缺口缓解压力。若统一划转国有企业10%左右股权，市值2.75万亿，每年可获得分红收益600亿元。

（北京大学光华管理学院宏观政策课题组 刘俏、徐宪平、周黎安、陈玉宇、张峥、颜色、唐遥、张琳、高茜芸、张佳慧）