读《PPP项目绩效管理操作指引》的思考

杜峰  何朋朋  霍晓亮

一、前言  

财政部PPP管理综合平台显示，从2014年1月推出PPP模式至2020年3月底，在管理库中的项目数量为9458个，投资额累计14.4万亿元；经采购程序签署合同的落地项目数6420个，投资额累计10万亿元，落地率67.9%。落地项目中，累计开工项目数3764个，投资额累计5.7万亿元，开工率58.6%。投资额数万亿级的政府付费、可行性缺口补助和使用者付费类项目进入项目管理过程。依据中发〔2018〕34号、财预〔2018〕167号等文件要求，PPP项目绩效管理势在必行。

财政部办公厅在2019年4月26日发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》征求意见稿（财办金〔2019〕39号），并在开展全国范围内广泛征求意见的基础上，于2020年3月16日正式印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财办金〔2020〕13号，以下简称“《操作指引》”）。《操作指引》全文共有六章27条5个附件，共8000多字，明晰了PPP项目绩效的目标、指标管理、监控、评价、组织保障等内容。

为了更好的宣贯执行《操作指引》，有几点思考与业内分享。

二、《操作指引》的亮点内容

（一）出台目的明确。为规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，制定了《操作指引》。《操作指引》覆盖了项目识别准备、政府采购、建设运营、移交等PPP项目全生命周期，丰富了PPP项目“两评一案”的绩效内核。

（二）范围和内容清晰。《操作指引的》的管理范围包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费等各类回报机制的PPP项目；绩效管理内容包括项目全生命周期内开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价、后评价及结果应用等项目绩效管理活动。

（三）各参与方分工明确具体。项目实施机构在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理。

（四）抓住了绩效管理的“目标”和“指标”这两个“硬核”，并明细了要求。

项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。PPP项目绩效目标分为总体绩效目标和年度绩效目标。总体绩效目标是PPP项目在全生命周期内预期达到的产出和效果；年度绩效目标是根据总体绩效目标和项目实际确定的具体年度预期达到的产出和效果，要求具体、可衡量、可实现。

PPP项目绩效目标编制应符合指向明确、细化量化、合理可行、物有所值等要求。PPP项目绩效目标应包括预期产出、预期效果及项目管理等内容。

PPP项目绩效指标是衡量绩效目标实现程度的工具，应按照系统性、重要性、相关性、可比性和经济性的原则，结合预期产出、预期效果和项目管理等绩效目标细化量化后合理设定。绩效指标体系由绩效指标、指标解释、指标权重、数据来源、评价标准与评分方法构成。

各级财政部门会同相关部门，建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架，切实做好项目合规性审查。各级财政部门还应认真审核PPP项目财政收支预算申请及PPP项目绩效目标和指标体系，合理安排财政预算，加强对财政资金使用的有效性和合规性监督；可结合每年工作重点，选取重大PPP项目开展绩效再评价。与财预〔2020〕10号文一脉相承。

（五）突出绩效监控在全过程绩效管理中的基础作用

项目实施机构根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控，项目公司（社会资本）负责日常绩效监控。PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理，监控内容通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。

（六）突出了绩效管理的重点——绩效评价

项目实施机构根据项目合同约定，在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价。财政部门应会同相关主管部门、项目实施机构等在项目移交完成后开展PPP项目后评价。

PPP项目绩效评价应符合以下要求：严格按照规定程序，遵循真实、客观、公正的要求，采用定量与定性分析相结合的方法；结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点；绩效评价结果依法依规公开并接受监督。PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

绩效评价工作程序、方法及标准简洁、科学、实用。

（七）提出了以行业、领域为核心的指标体系建立原则。各级行业主管部门应按照绩效管理相关制度要求，建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系，明确绩效标准；合规履行预算编制、申报和执行程序；加强与财政及其他相关部门的协调配合。

项目实施机构、项目公司（社会资本）应严格履行合同约定，确保各项工作合法合规。项目实施机构做好PPP项目绩效管理具体工作，并对PPP项目实施规范性、财政资金使用的合规性和有效性负责。

（八）明确了组织保障。各级财政部门应设立绩效管理机构，由该机构会同相关部门，建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架，加强项目识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理及信息披露等业务指导，切实做好项目合规性审查，确保项目全生命周期规范实施、高效运营。

（九）强化了档案管理和信息公开，保障社会监督效果。项目实施机构应将绩效评价过程中收集的全部有效资料，包括绩效评价工作方案、专家论证意见和建议、实地调研和座谈会记录、调查问卷、绩效评价报告等一并归档，并按照有关档案管理规定妥善保管。

项目公司（社会资本）应做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录；积极配合开展PPP项目绩效管理工作，并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责；各级财政部门应会同相关主管部门依托PPP综合信息平台，加强PPP项目信息管理。项目实施机构、项目公司（社会资本）应根据项目实际进展及时提供和更新PPP项目绩效管理相关信息，做好信息公开，接受社会监督；

（十）附件的指导作用。《操作指引》五大附件支持了PPP项目绩效管理在项目管理（项目全生命周期内的预算、监督、组织、财务、制度、档案、信息公开）中的可操作性、可落地性，各地应在第三方咨询机构的协助下尽快落实。

三、《操作指引》执行中可能遇到的问题和对策建议

（一）关于项目绩效监控。《操作指引》规定项目公司负责日常绩效监控。实践中多会碰到绩效指标结果来源于前端的项目前期决策，前期准备阶段也需要监控。建议在评价时特别是建设期评价和中期评估或后评价时，加入前期的监控指标，以便全方位评价项目效果与效益（包括政策）。

（二）关于考核与评价。根据以往PPP有关政策文件，PPP项目要根据付费周期进行考核，考核结果与付费挂钩，考核包括“预考核”、“自考核”、“年考核或评价”等，被考核主体是项目公司或社会资本，考核依据是项目合同。而《操作指引》中只明确了项目“评价”的概念，在执行中易出现不知所措。比如，污水处理、垃圾处理行业的PPP项目，许多项目采用按月、按季付费的机制，绩效考核采用“预考核”、“自考核”等方式与之对应，这种考核支付方式与《操作指引》明确的绩效评价原则相冲突。建议在实践中可遵从现有的考核支付方式，但完成年度绩效评价后应根据评价结果对全年支付数额进行统一平衡，并进行整改提高。

（三）关于绩效评价的触发条件。第十八条第二款，结合PPP项目实施进度及按效付费的需要确定绩效评价时点。原则上项目建设期应结合竣工验收开展一次绩效评价，分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价；项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价，每3-5年应结合年度绩效评价情况对项目开展中期评估；移交完成后应开展一次后评价。

实践中，项目执行阶段的“条件触发需求评价”时常发生，有些“条件”（价格调整、纠纷、内容或标准变更等）会直接或间接影响绩效。建议将调整衔接的触发条件纳入绩效管理内容，其评价目标和指标根据评价需求届时商定，一事一议。

（四）《操作指引》与财预〔2020〕10号文的衔接问题

（1）财预〔2020〕10号文《项目支出绩效评价管理办法》是针对涉及政府预算支出的绩效评价管理办法，其中规定PPP项目可参照执行，并明确使用政府财政预算的PPP项目每年要开展自评并填报自评表。而《操作指引》的范围则覆盖全部PPP项目，对于使用者付费PPP项目不使用政府预算也要开展年度绩效评价，这个交叉点属于财政主导的项目预算绩效管理与主管部门主导的项目绩效管理的政策交叉，执行中会有偏差。建议每年进行绩效评价，出具绩效评价报告，以此为基础填报自评表，多数工作合二为一，以便节约资源，提高评价效率。

（2）财预〔2020〕10号文对预算部门主导的项目单位自评未明确要求聘请第三方协助，但对在部门和财政评价明确了可聘请第三方协助。《操作指引》则明确部门或实施机构主导的对项目评价（包括年度评价）可聘请第三方咨询机构协助。二者说法有易引起矛盾的地方。建议在实操中全过程一切评价活动尽量聘请第三方机构协助，发挥第三方的专业性、公平性和公正性，同时加大对第三方机构和专家的监管。

（五）大范围全领域定绩效指标有难度。针对国办发〔2015〕42号文规定的PPP项目范围为19大类，要做到分行业、分领域、分层级设置绩效目标和指标，并要在前期实施方案阶段落实，在实操上着实短时间内带来一定挑战。建议充分利用财政部PPP中心正在组织平台库专家分行业讨论绩效指标的设定。目前已经完成养老产业、片区开发、污水处理、垃圾处理、黑臭水体治理、海绵城市工程、轨道交通等领域的绩效指标汇总，可以分阶段对全社会征求意见，形成二级和三级指标体系指南（或行业协会发布），供全社会参考。

（六）按效付费问题。一般地，PPP合同中均会明确项目公司的细化责任，形成N项考核指标，有主管部门根据付费时点定期对项目公司考核监管，使用者付费项目每2-3年评价一次，以便合理调整收费标准。《操作指引》要求每年对所有PPP项目进行一次评价，且对应付费，评价对象与指标和考核对象与指标关注点有些差异，操作中有一定困难。建议评价主体认真研究设定指标，力求考核与评价统一，以评价覆盖考核。

（七）《操作指引》与PPP项目合同的效力问题。本着立足长远、规范发展的宗旨，建议在实操中针对PPP项目合同中有关考核评价主体、频次、指标体系、程序及结果应用等与《操作指引》规定不一的，应根据《操作指引》的要求，由PPP项目合作双方共同订立关于绩效评价的补充合同。

（八）《操作指引》没有规定到位的地方怎么解决。现实操作中可能存有“真空”地带，要本着遵规守法、实事求是、科学实用的原则，一事一议商讨解决，商请第三方机构同时协助。

四、第三方机构的全过程跟踪服务的重要性

（一）绩效管理已经作为一项重要内容纳入到项目管理过程中，对于有些政府和企业项目管理者来说是个新课题，第三方专业机构的协助十分必要。

（二）十四万亿的PPP项目陆续都会进入到执行阶段，工作量很大，第三方专业机构可能会出现“忙不过来”、“降质求量”的现象，且大多第三方机构专业功能强，综合功能弱，因此第三方机构应提前谋划，排兵布阵，深耕领域，建立起新的核心竞争力。

（三）鉴于19大类基础设施和公共服务绩效指标仍在研讨中，对第三方机构的咨询深度、服务质量、评价质量提出挑战，倒逼咨询机构升级。

（四）绩效考核与绩效评价的角度、深度、广度不同，第三方的专业咨询服务投入成本会大大增加，政府应做好购买服务成本增加的心理准备，针对性提高服务的竞争性准入门槛不能因此而降低绩效管理质量。

（五）绩效管理涉及到项目管理、工程管理、企业管理、财务、投融资、市场与市场化、政策与法规、合同与协议等诸多方面的知识，相关参与方要尽快补短板。

五、结束语

花钱必问效，低效无效必问责，不管钱来源于政府还是企业，全社会都要树立“绩效”观念，树立“环境-社会-公司治理责任”（ESG）理念，让责任、法规、物有所值贯穿项目管理始终，以提升社会投入产出效率，提高社会、环境、经济效益，提高社会满意度，增强人们的获得感、幸福感，促进社会、经济可持续良性发展。

杜峰：财政部PPP专家库成员，中建政研集团投资总监

何朋朋：中建政研政府投融资研究中心主任

霍晓亮：中建政研政府投融资研究中心副主任