准确把握政策导向和主要任务 加快构建绿色发展法规政策体系

温宗国

党的十九大报告将推进绿色发展作为“美丽中国”建设的首要任务。同时，在强调推进绿色发展时，提出要“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”。《关于加快建立绿色生产和消费法规政策体系的意见》（以下简称《意见》）的出台，将党中央、国务院的顶层设计进行了细化实化，明确了绿色生产和消费法规政策体系的改革方向，将为我国经济社会发展的绿色转型提供重要的制度保障。

确立了绿色生产和消费法规政策体系的系统框架

《意见》勾勒出了绿色生产和消费法规政策体系的发展方向，提出了到2025年实现“绿色生产和消费相关的法规、标准、政策进一步健全”的工作目标，进一步明确了在绿色设计、工业清洁生产、工业循环经济、工业污染治理、能源清洁发展、绿色农业、绿色服务业、绿色产品、绿色生活等九个领域中，未来五年将统筹推动的相关政策举措及责任部门。

《意见》筑牢了绿色生产和消费的法律基础。目前，我国制定了《环境保护法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等主体法律，还制定了一系列推进绿色生产和消费的“子法”、细则或行政规章，构成了推进绿色生产和消费法律法规的宏观框架。《意见》提出要统筹推动法律法规的立改废释工作，在修订现有法律法规以适应绿色发展要求的同时，制定新的法律及规章制度，以进一步完善绿色生产和消费的法规政策体系。

《意见》明确了健全绿色标准体系的要求。健全的标准体系可以不断完善和规范生产供给侧的绿色生产活动、提高工艺过程的资源利用效率和废弃物处理处置率，从而增强绿色产品的有效供给，加快生产者延伸责任制的落实。《意见》将绿色标准体系覆盖到生产和消费重点领域的全方面、全过程和各个环节，要求及时淘汰或修订与绿色发展不相适应的标准规范。

《意见》细化了针对重点领域的政策支撑。通过规划引领、试点示范、财政支持、税收调节、价格和收费机制、金融政策、政府采购、宣传教育和公众参与等综合措施，有力推动绿色生产和消费相关工作领域的政策部署。在绿色生产领域，完善一般工业固体废物精细化分类管理政策措施，建立促进重点行业绿色制造政策体系，强化生产者责任延伸制，建立健全“源头严防、过程严管、后果严惩”的危险废物监管体系。在绿色生活和消费领域，构建绿色消费的促进机制，完善污水处理收费机制，健全生活垃圾收集处理制度，建立新业态的固体废物管理政策等。

强化了经济与行政手段相结合的激励约束措施

《意见》明确提出建立配套的约束机制和激励机制，充分发挥经济与行政手段相结合的作用，提出多项综合举措助推绿色发展。

行政手段包括出台法规政策、制修订标准以及发布政策措施，强化政策约束、加强产业引导，实现强有力的宏观调控。一是强化对市场主体的约束，敦促企业守住排污底线，如严格实施清洁生产审核办法，全面推行污染物排放许可制度，对违法排污行为实施严厉打击。二是加强对产业发展的引导，在重点领域提出多项举措引导产业绿色发展、促进结构优化、加快转型升级。如健全推动工业循环经济发展的支持政策，制定支持重点行业清洁生产的技术改造与装备研发、制造的鼓励政策。

经济手段是促进绿色生产和消费的重要方式，通过加强市场调节和引导，可以更加灵活有效地促进绿色生产和消费。一是加强价格引导。工业方面，进一步完善差别化电价和水价政策；能源方面，健全和完善可再生资源和清洁能源的开发利用价格政策；居民生活方面，完善居民用电、用水、用气阶梯价格政策；基础设施方面，落实污水处理收费制度，将污水处理费标准调整至补偿设施运营成本并合理盈利水平。二是持续完善财税、金融等各项支持政策。如落实农业绿色发展税收支持政策、落实相关产业的税收优惠政策、推行绿色产品政府采购制度等。

突出了法规政策体系的衔接性和创新性

好的法规政策体系不仅要保持现有法规政策的连续性，也需要不断优化以适应新时期生态文明建设的形势和要求。《意见》提出加强制度衔接、部门配合和信息共享，明确主体责任，同时积极推进政策创新，加强对新业态的管理和规范。

《意见》加强了各项法规政策的衔接性。如在工业污染治理方面，健全工业污染环境损害司法鉴定工作制度，建立完善行政管理机关、行政执法机关与监察机关、司法机关的衔接配合机制，促进工业污染治理领域处罚信息和监测信息共享，形成工业污染治理多元化格局。在可再生能源方面，建立完善与可再生能源规模化发展相适应的法规、政策，按照简化、普惠、稳定、渐变的原则，在规划统筹、并网消纳、价格机制等方面作出相应规定和政策调整，建立健全可再生能源电力消纳保障机制。

《意见》体现了新业态管理的政策创新。在绿色设计方面，提出建立再生资源分级质控和标识制度，扫除当前再生产品和原料品质在资源再生利用过程中的障碍。在促进能源清洁发展方面，提出制定氢能、海洋能等新能源发展的标准规范和支持政策。在农业绿色发展方面，提出建立有机肥替代化肥、生物防治替代化学防治、农膜管理、农药包装废弃物回收等有关政策措施。在促进服务业绿色发展方面，提出加快建立健全快递、电子商务、外卖等新兴领域绿色包装的法律、标准、政策体系。在扩大绿色产品消费方面，提出国有企业率先执行企业绿色采购指南。在推行绿色生活方式方面，提出制定塑料污染治理、餐厨废弃物管理与资源化等政策措施。

抓住了当前绿色生产和消费的关键领域和关键环节

《意见》提出的主要任务覆盖工业、能源、农业、服务业和消费等重点领域，抓住了生产、消费、流通、回收利用等关键环节，并以清单形式明确了27项重点任务。

《意见》覆盖了生产和消费的重点领域。对包括政府、企业、居民等不同主体提出了行为要求，旨在通过完善相关法规政策，促使各类主体发挥积极作用，合力推进绿色发展。工业生产方面，着眼于绿色设计、清洁生产、循环经济、污染治理的全过程，提出了一系列政策安排。能源方面，要求从可再生能源发展和传统能源清洁开发利用两方面发力，健全可再生能源电力消纳保障机制，从全生命周期、全产业链条加快推进煤炭清洁开发利用。农业方面，农药、化肥、农膜、农药包装物、农作物秸秆、畜禽粪污、饲料添加剂和兽药、轮作休耕等重要问题均有所涉及，旨在全面推进农业绿色化发展。服务业方面，除公共服务外，对与居民日常生活息息相关的快递、电子商务、外卖等服务行业提出明确要求。消费方面，提出加快完善绿色产品推广机制。生活方面，要求开展生活垃圾分类、资源回收利用，引导居民养成绿色生活习惯。

《意见》抓住了生产、消费、流通、回收利用等关键环节。环境影响往往贯穿产业链始终，需进行系统性协同管理，通过推动实行全流程管理，系统性地大幅减少经济社会活动对生态环境的影响，进而实现生态经济效益最大化。《意见》中多处体现出全生命周期环境管理思想，如建立对能源开发生产、贸易运输、设备制造、转化利用等环节能耗、排放、成本全生命周期评价机制。绿色设计、循环经济是通过源头管控减少后端环境处理压力的重要手段，如农业领域鼓励使用可降解农膜、加强农药包装物回收处理减少一次性塑料废弃物的产生，生活消费领域中限制快递、外卖等新兴行业的一次性包装物使用等。

（作者单位：清华大学环境学院）