山东PPP指标何以“领跑”全国

中国经济导报 中国发展网记者 | 潘晓娟  尹明波

政府和社会资本合作（PPP）是深化基础设施和公共服务领域市场化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。

近年来，山东省PPP工作按照省委省政府部署要求，坚持“抓改革、促发展、强规范”并重，不断完善政策措施，严格规范项目管理，多项工作走在全国前列。

PPP带来治理理念的创新

据了解，截至2019年12月底，山东省按照政策要求审核通过纳入PPP综合信息平台管理并信息公开的项目累计1036个，概算总投资额1.11万亿元，覆盖山东省16个市。其中，储备清单项目273个，投资额2917亿元；管理库项目763个，投资额8182亿元。管理库项目主要覆盖能源、交通运输、市政工程、教育、养老等18个行业领域。管理库项目中，已签约落地项目539个，落地率70.6%，投资额5583亿元；已开工项目413个，开工率76.6%，投资额4277亿元；国家示范项目79个，投资额1123亿元。其中，已签约落地国家示范项目76个，落地率96.2%，投资额1090亿元。据财政部最新发布的月报统计，山东省管理库项目、签约落地项目、已开工项目、国家示范签约落地项目数量四项指标在全国均位列第一。

山东PPP四项指标位列全国第一的秘诀在哪里？“PPP带给山东的不仅是投融资模式的变革，更是资源配置机制和政府治理理念的创新与转变。”山东省财政厅二级巡视员李学春日前在京接受中国经济导报记者采访时表示，在全国经济下行压力加大的情况下，2019年山东省审核入管理库项目72个，投资额704亿元。政府拟出资13亿元，引入社会资本691亿元，撬动比例超53倍。经对比统计，这72个项目在产出绩效相同的前提下，采用PPP模式要比政府传统投资方式节省投入139亿元。

全力发挥PPP的重要作用

据李学春介绍，近几年来，山东省始终坚持“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，全力发挥PPP改革在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险方面的重要作用，取得了明显成效。实践证明，PPP模式有效节省了政府投资，提高了公共服务供给质量和效率，解决了部分财力困难地区长期想解决而没有解决的民生难题，民生短板得以补齐，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

一是完善管理机制，持续推进PPP改革。在省级层面明确分工，发展改革部门负责项目立项批复，财政部门负责项目识别准备、采购、执行移交等工作，人民银行负责协调金融机构提供融资支持，各部门密切合作，凝聚改革合力。全省15市已有13个市96个县（市、区）设立了专门管理机构，专职从事PPP政策研究、项目管理、宣传培训等工作，加快PPP改革向纵深推进。

二是加强多方共治，提升公共服务水平。大力拓展社会资本特别是民营资本发展空间，截至2019年12月底，山东省民营资本投资项目251个，占落地项目的46.6%，总投资额1803亿元，显著提升了社会公众的获得感和幸福感。比如，菏泽市曹县利用807个行政村的闲置地块，采取使用者付费方式，实施了总规模10.91亿元的光伏发电扶贫项目。初步测算，该项目的实施能够实现2万贫困户“摘帽”，“三无”贫困户全部托底，实现多方“共赢”局面。又如，德州禹城市城乡教育综合发展项目采用PPP模式实施，仅1年时间就解决了10所乡镇学校和4所城区学校的大班额问题，让3万名城乡学生享受到优良的学习环境，实现了城乡教育均等化。

三是大力引资引智，着力优化发展环境。山东省在全国率先开展PPP项目推介及融资推介会，通过联合济宁、菏泽、潍坊、莱芜等地举办PPP项目融资推介会，联合山东省财金政企合作基金管理有限公司举办项目融资对接会，着力搭建多方合作平台。累计举办各类业务培训班近60期，培训范围覆盖政府、社会资本、SPV、金融机构及咨询机构等PPP各参与方，培训超万人次，山东省PPP管理水平进一步提高，为提供高质量服务奠定了基础。

四是坚持规范发展，全面严格加强管理。引导各方面树立“做真PPP、真做PPP”的科学理念，严守PPP模式适用范围和实施边界。借助“互联网+大数据”手段，严把项目入库关、过程关、更新关、绩效关，实现项目全生命周期动态监管，促进了山东PPP市场规范有序发展。

五是明确支出责任，有效防范财政风险。例如，烟台莱州市市民之家项目，通过TOT模式转让特许经营权盘活化解政府债务5.5亿元，并使用转让费投资建设了政务服务中心、污水处理厂等7个PPP项目，形成良性循环的发展机制。截至目前，山东省共10个政府存量基础设施项目运用TOT、ROT等PPP模式盘活资产55.4亿元，实际化解政府债务25.12亿元。

明确顶层设计保障PPP行稳致远

李学春告诉中国经济导报记者，当前，随着PPP改革进入深水区，一些影响规范发展、持续发展的问题也逐渐浮出水面，比如，制度体系不完善、配套政策不健全，能力建设不到位等，无论业界还是公众，都曾一度质疑、观望甚至迷茫。但始终坚信，“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金”，PPP有显著的优势，蓬勃的活力，坚实的根基，可以为公共服务建设添砖加瓦。

在李学春看来，为了PPP改革行稳致远，也有必要针对法律热点提出几方面的建议：

一是呼吁尽快出台PPP条例。虽然PPP在中国推行多年，但至今未出台上位法，相关政策均以国务院或部门规范性文件的形式出台。在《政府投资条例》出台后，PPP和政府投资的关系，如何在《政府投资条例》的框架下推行PPP，都是亟需解决的问题。呼吁尽快出台PPP条例，以明确的法律顶层设计来保障PPP行稳致远。

二是加强顶层设计，进一步完善政策体系。建议尽快修订PPP操作指南、物有所值评价指引和财政承受能力论证指引,出台PPP项目绩效管理指引，制定分行业分领域的实施意见。加强存量PPP项目与国有资产管理制度的衔接与合并优化。推动土地、税收等专项配套政策落地，着力攻克PPP项目的实操难点。

三是行政协议司法解释的出台引起业界强烈反响。2019年12月10日，最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》，根据该规定，PPP项目合同被认定为行政协议。多位学者就此认为如此“将颠覆PPP的创新根基”，让“PPP市场面临法律危机”，这个司法解释对PPP市场最终有什么影响还需要等待实践检验。当下要做的是如何在法律性质明确、纠纷解决明晰的情况下，保障PPP继续稳定推行和实施，保障实现PPP宗旨，保障相关各方的合法权益。

“对于PPP模式来说，关键在于如何有效规范利用好它。”李学春分析认为，PPP改革同样还有很长的路要走，希望业界继续齐心协力，推动PPP事业行稳致远，共同谱写更加灿烂辉煌的未来。