深入推进重大工程项目全过程管理与评估

丁贞玉 孙宁 徐怒潮 李孝梅

生态环境领域重大工程建设是实现生态环境保护中长期规划目标的主要途径和重要抓手。当前生态文明建设和生态环境保护工作已逐步向整体化、多目标协同、系统性工程治理转变，生态环境领域重大工程项目逐渐纳入国家和省级发展规划中，亟须加强对生态环境领域重大工程的统筹与谋划，完善生态环境领域重大工程项目储备库建设，推进落实重大工程全过程管理和项目考核评估，为实现深入打好污染防治攻坚战目标、生态产品价值转化提供有力保障。

生态环境领域重大工程项目亟须全过程系统管理

当前，我国生态环境领域重大工程项目尚缺乏全链条系统性的统一监督管理体系，导致出现工程项目靶向落地难、效益考核难的局面，“十四五”生态环境领域重大工程管理面临挑战。

一是生态环境部门统筹协调生态环境领域重大工程项目的机制受限导致项目落地难。2019年，国家发展改革委、住房城乡建设部针对综合性、跨阶段、一体化的工程管理服务需求提出了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，而生态环境领域重大工程项目实施过程中极具政策性和专业性，更加需要根据国家和地方相关政策把握项目实施方向，对项目建设过程中的关键问题、关键环节进行深度的制度要求和管理服务。

二是生态环境重大工程领域统筹谋划不足。国家各级各类生态环境保护规划管理主要依靠指标管理，对重大工程缺乏统筹谋划，综合性规划与专项规划的项目之间缺乏有机衔接，缺少针对生态环境领域重大工程实施的独立规划。现有生态环境重大工程包含在其他规划内，仅提出了工程项目的大致落地范围和总体整治方向，需要基于总体规划按照亟待解决的重大生态环境问题，制定有针对性的规划并细化各环保子项目清单。区域层面缺乏对项目布局和资金投向的统筹和谋划，山水林田湖草沙冰系统保护与修复工程呈碎片化，区域不集中、功能不协同、修复目标单一，大尺度与大区域工程项目缺乏统筹及有效整合。省级生态文明建设总体规划中目标指标分解、工程任务设置等与市级生态环境规划中突出生态环境问题、基础建设能力不匹配，导致省级工程项目与市级工程项目落地情况不尽吻合，工程系统性不够，各个子项目缺乏关联性，难以体现重大工程项目的整体性、系统性、全面性和子项目间的相关性、协同性、互补性。此外，资金分配过程中层层下切，存在“撒胡椒面”现象，难以形成合力。

三是生态环境重大工程考核评估体系不完善，基层申报积极性不高。规划项目往往会被有关部门确定为调度、评估、考核的内容，但缺乏科学合理的绩效评估体系，项目评估重点多在资金执行率，而不是资金产生的最大环境效益。在实际工作中表现为将一些自下而上报请的所有工程项目的综合成效进行汇总后即认定是省级重大工程项目实施成效，规划的重大工程项目评估虚化、空化。还有的规划项目与各类中央环保专项资金支持不完全挂钩，县级部门往往缺乏项目储备管理的专业人员，项目谋划能力薄弱，对政策理解存在偏差，资金使用难免出现瑕疵而受到处理，因而申报项目的积极性不高、地方项目不平衡。

对深入推进生态环境领域重大工程项目全过程管理的建议

低碳政策环境、多元化投资结构以及建设项目承发包模式等因素对项目全过程管理有着迫切需求。笔者建议，优化生态环境领域重大工程顶层设计，强化规划引领，推进重大工程全过程管理落实。

在已有的生态环境部门项目管理制度基础上，建立健全跨部门生态环境领域重大工程全过程项目管理制度，实现“十四五”生态环境领域重大工程的全生命周期绿色管理。随着生态环境领域项目的增长，各级生态环境部门已发布的项目管理制度，特别是中央生态环保储备库的一系列项目管理制度，已经成为多部门生态环境领域重大工程管理的重要参考依据和各级巡视、审计工程实施的重要准则。要发挥已有环境项目管理制度的优势，强化对生态环境领域重大工程建设项目的前期研究和决策，科学预判项目实施和运行的全生命周期管理需求，提出一套生态文明顶层设计框架下涵盖组织、管理、经济和技术等各方面全过程的制度体系，重点解决局部或整体环境问题，并力求系统达到规划目标指标要求。

加强重点流域、重点区域多元目标系统治理类重大工程统筹与谋划，建立生态环境重大工程标杆项目储备库。围绕深入打好污染防治攻坚战、“十四五”生态环境保护规划目标要求，对102类重大工程项目进行统筹研判，围绕重大战略需求、多目标协同治理、绩效预期显著、生态产品价值转化等，从已有储备库和实施库筛选整合设计具有标杆意义的生态环境重大工程项目，通过完善标杆项目实施管理和成效考核评估机制，带动“十四五”生态环境领域重大工程建设取得实效。

积极指导和帮扶各地做好水土共治、降碳协同、山水林田湖草修复等多要素多目标重大工程的顶层设计、过程管理、绩效评价、资金筹措等工作，争取“十四五”储备一批、实施一批、见效一批。自上而下组织开展一系列相关重大工程项目规划编制和实施，对整治对象明确、边界较为清晰、技术方法具有一定基础的整治任务，集中编制一批“十四五”相关领域和区域范围内的生态环境整治工程项目专项规划，切实谋划和设计出一批具有战略性、引领性、全局性的重大生态环境保护工程项目，推动我国生态环境领域重大工程项目全过程管理体系、技术体系、监管体系的发展和提升。

发挥规划引领作用和样板示范作用，鼓励各地深入探索生态产品价值实现。将建立生态产品价值实现机制全面融入各地国民经济和社会发展、生态环境保护、资源利用等相关规划并作为重要任务。挖掘不同地区、不同类型生态产品价值转化形式，提炼生态产品服务核算—供给—转化消费—评估的全链条发展路径。结合省市县美丽中国样板和生态文明示范创建，鼓励地方编制生态产品价值实现行动方案，重点针对生态产品价值核算规范、基于自然的解决方案应用、生态产品交易市场机制、绩效评价、配套政策设计等深入探索。

科学制定生态环境保护重大工程项目实施评估与考核要求，建立健全重大工程生态产品价值实现绩效评估体系。研究重大工程成效对考核目标、环境改善目标的贡献度，出台重大工程项目评估方法技术指导文件，在评价内容上更加注重项目实施的系统性、技术创新、实施机制创新、投资和资金筹措方法、对区域生态环境问题改善的贡献度等。对生态产品价值实现加强全过程监管和及时反馈，优化生态产品价值实现路径。加强生态环境遥感与地面观测相结合的监测网络标准化建设，发挥生态环境监测评估对生态产品价值实现的管控作用。充分利用生态环境综合管理信息化平台、生态保护红线监管平台等开展对生态产品总量、类型、时间、空间等的监测工作，为生态产品定价以及交易提供数据支持。

强化组织保障，推动发展生态环境领域全过程咨询服务模式，并开展国家试点建设。发挥全过程咨询服务在深入打好污染防治攻坚战中的重要作用，在相关规划、工程项目管理办法、管理创新等中明确大力发展全过程咨询服务。尽快组织开展生态环境领域全过程咨询服务技术指南等系列标准的编制，探索制定细分领域的全过程咨询服务相关标准，通过标准制定全面引导和规范生态环境领域全过程咨询服务模式的发展。组织开展生态环境重大工程项目全过程咨询服务试点。一方面，在东、中、西不同区域选择系统推进生态环境整治任务较为突出、工程建设基础较好的省份开展重大（重点）生态环境整治工程项目全过程咨询服务模式试点。另一方面，就生态环境部重点关注、给予资金支持的若干标杆项目组织开展全过程工程咨询服务项目试点。

作者单位：生态环境部环境规划院