山水林田湖草迈向一体化保护和修复

中国经济导报记者 | 白雪

近日，国家发展改革委、自然资源部会同有关部门共同编制了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》），这也是党的十九大以来，国家层面出台的第一个生态保护和修复领域综合性规划。

内蒙古乌兰布统草原。中国经济导报记者苗露/摄

“人与自然是生命共同体，山水林田湖草是生命共同体，这就要求我们要从系统工程和全局的角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，深入实施山水林田湖草一体化保护和修复。”在近日国家发展改革委会同自然资源部、国家林草局举行的专题新闻发布会上，国家发展改革委农经司副司长吴晓表示。

以“三区四带”为核心

《规划》指出，近年来我国在全面加强生态保护的基础上，不断加大生态修复力度，持续推进了大规模国土绿化、湿地与河湖保护修复、防沙治沙、水土保持、生物多样性保护、土地综合整治、海洋生态修复等重点生态工程，取得了显著成效。我国生态恶化趋势基本得到遏制，自然生态系统总体稳定向好，服务功能逐步增强，国家生态安全屏障骨架基本构筑。

不过同时《规划》也明确，目前我国自然生态系统总体仍较为脆弱，生态承载力和环境容量不足，经济发展带来的生态保护压力依然较大，部分地区重发展、轻保护所积累的矛盾愈加凸显。同时，在推进有关重点生态工程建设中，山水林田湖草系统治理的理念落实还不到位，也影响了治理工程整体效益的发挥。

因此，《规划》以国家生态安全战略格局为基础，突出对国家重大战略的生态支撑，提出了以青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区（含黄土高原生态屏障）、长江重点生态区（含川滇生态屏障）、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带等“三区四带”为核心的全国重要生态系统保护和修复重大工程总体布局。同时将工程建设的着力点集中到构筑和优化国家生态安全屏障体系上，部署了9项重大工程47项重点任务。

谈及《规划》的范畴，自然资源部国土空间生态修复司司长周远波在新闻发布会上解释说，由于《规划》主要解决的是自然生态系统的质量和功能问题，因此在本《规划》中，将重要生态系统限定为森林、草原、湿地河湖、荒漠、海洋这5类自然生态系统，不包括农田和城市这两类人工生态系统。

关于《规划》的期限，周远波表示，考虑到自然生态系统保护和修复是一个比较漫长的过程，往往需要几十年甚至几代人的持续努力才能见到明显成效。因此，从遵循自然规律的角度出发，将《规划》确定为中长期规划，具体的实施期限是2021~2035年，这也与我国基本实现社会主义现代化的时间节点一致。

目前仍以单类生态系统保护、恢复为主

“从多年来各项生态规划和重点工程实施的情况来看，目前我国生态工程的规划思路、组织方式和具体实践，还是以单类生态系统的保护和恢复为主，山水林田湖草一体化保护和修复机制并没有完全构建起来。”吴晓在回答记者提问时表示很容易顾此失彼，形象点说就是“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”。

在吴晓看来，与以往综合性规划相比，该《规划》主要有四大特点：

一是坚持山水林田湖草系统治理的基本理念。《规划》按照系统论的思路，将山水林田湖草作为有机整体进行研究，从自然生态系统演替规律和内在机理出发，统筹兼顾、整体施策，制定综合性的保护和修复措施，着力解决自然生态系统各要素间割裂保护、单项修复的问题，从而促进自然生态系统质量的整体改善和生态产品供给能力的全面增强。

二是坚持量质并重、以质为先的基本导向。将生态系统保护和修复的着眼点、关注点从主要追求自然生态空间的扩张、自然资源总量的增长，逐步转移到量质并重、以质为先上来，通过高质量建设重大工程，来促进自然生态系统从量变到质变。

三是坚持问题导向重点突出的基本原则。进一步突出重要生态系统和重大工程两个“重”，围绕各个重点区域、重点领域的突出问题，部署实施重大工程和重点任务，不追求全域覆盖，也不搞面面俱到，将重大工程的着力点集中到构筑和优化国家生态安全屏障的体系上来。

四是坚持创新引领、制度先行的基本动力。在重大工程的组织上，将由条线为主逐步转变为区块为主、条块结合，以治理区域为基本单元，来谋划重大工程。在有关建设任务上，既部署了面上的保护政策，也突出了重点关键环节的修复和治理，同时还包括科技支撑、资源保护等生态保护支撑体系。

释放政策红利引入社会资本

“我国在生态保护修复方面历史‘欠账’较多，修复的任务也很重。”周远波在回答记者提问时表示，“另一方面也要认识到，生态保护修复的公益性很强，目前生态保护修复盈利能力比较低、项目的风险比较大，加之缺少一些必要的激励机制，社会资本投入其中的意愿不强、比例也不是太高，仍然以政府财政投入为主，投资渠道相对单一，总量有限。”

吴晓表示，目前在工程的组织实施和投入机制上比较单一，引入社会资本投入的政策措施相对比较薄弱。

为解决这个问题，周远波建议，“在政府投入的同时，一定要通过释放政策红利，为社会资本、社会力量投入生态保护增加动力、激发活力、挖掘潜力，逐步打通绿水青山转为金山银山的通道。”

针对这一问题，《规划》也明确了相应的措施：一是要按照谁修复谁受益的原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权这种产权安排，制定激励政策，鼓励社会投资主体从事生态保护修复。二是要健全自然资源有偿使用制度，盘活各类自然生态资源。三是要争取将生态保护和修复纳入金融系统重点支持的领域。四是要结合有关重大工程的实施，积极推动生态旅游、林下经济、生态养老、生物能源等各种特色产业的发展。五是要健全耕地、草原、森林、河湖等休养生息的制度，要完善市场化、多元化的生态保护补偿机制。