广东省“城市雁阵”携手共建世界一流湾区

中国发展网讯 聂金秀 黄思程 记者罗勉报道  近日，随着佛山、东莞的“国土空间总体规划（2021—2035年）”（下称“总规”）获国务院批复，广东省21地市“总规”均已完成。

据了解，本轮城市空间总体规划，更强调与国家、省国土空间总体规划衔接，这即是对区域发展的统筹安排，更是广东实现高质量发展的重要保障，是中国经济第一大省对城市空间资源再审视，将开启以优化空间布局提升区域竞争力、促进高质量发展的新征程。

相比其他省份，广州、深圳、佛山、东莞4座城市总规由国务院批复，数量最多；其次，还有52个县（市、区）国土空间规划获得省级批复。

国土空间规划是国家宏观经济治理体系的重要工具之一，广州、深圳、佛山、东莞国土空间总体规划由国务院批复，彰显出国家对广东发展的重视，将为粤港澳大湾区建设注入新动能，促进区域竞争力提升。

四城获“国批” 先进制造业底色鲜明

广东省有4座城市国土空间规划需国务院批复，得益于城市发展规模和水平，即达到超大城市和特大城市标准。

根据中国城市规模划分标准，城区常住人口在1000万以上的为超大城市，包括上海、北京、广州、深圳，重庆、成都、天津；城区常住人口在500万—1000万的为特大城市，有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州共15座。

此次国土空间规划与以往城市规划有显著不同，“国土空间规划”概念要比“城市规划”分量更重。本轮城市国土空间规划是站在全国国土空间资源角度做规划，“多规合一”趋势明显。其次，本轮城市空间规划是分级的，不同能级城市中资源配置不同。

相比过往城市规划，此轮国务院批复的总规中，北京、上海、天津、重庆、广州定位为“国家中心城市”。广州是其中唯一的非直辖市城市，“国际综合交通枢纽城市”“国际商贸中心”等定位含金量十足。

深圳虽未明确被定位为“中心城市”，但全国性经济中心、国家创新型城市两大特殊定位，以及建设中国特色社会主义先行示范区使命，也让深圳获得比肩“中心城市”的地位。

15座特大城市中，12座城市均为省会城市。佛山和东莞被定位为粤港澳大湾区重要节点城市。佛山还多了“国家历史文化名城”定位。

中心城市指具有综合功能，对区域具强大的辐射带动作用。节点城市则强调专项功能，是区域功能布局中的重要支撑。佛山和东莞的总规定位，体现了国家看中大湾区作为“城市群”的价值。

4座城市定位各不相同，但从国务院批复文件中可以看到一致期待，那就是“发挥全国先进制造业基地、国际科技创新中心（重要）承载地功能”。

广州的汽车、深圳的无人机、佛山家电、东莞手机等先进制造产业，在全国乃至全球都有较高显示度。根据城市资源禀赋，赋予的责任程度不同。比如深圳创新能力比较强，广州大院大所较多，在国际科技创新中心承载地功能增加‘重要’二字。发展先进制造业和建设国际科技创新中心，是国家对广东的期待。

据《广东省现代化产业体系发展报告(2023—2024)》，广东已形成电子信息、轻工纺织、材料、石化、农业与食品、家电、软件与信息服务、汽车等8个万亿级产业集群，在半导体与集成电路、低空经济、智能机器人、新能源等新兴产业领域，形成一批综合实力领先的细分产业集群。截至2024年，广东工业总产值突破20万亿元，规模以上工业企业达7.39万家、稳居全国首位。

加强统筹 支撑区域协调发展

省批县区，是指由省级政府直接批复其国土空间总体规划的县级行政区划单位。这一机制旨在加强省级政府对区域发展的统筹协调能力，确保区域发展与省级战略目标一致。

据统计，广东省共有52个省批县（市、区）。与江苏和浙江相比，广东的省批县（市、区）数量更多，但占比相对适中。这一方面反映县级行政区划数量较多，另一方面体现出广东区域协调发展中的复杂性。

作为广东省区域协调发展和推进实施“百县千镇万村高质量发展工程”的重点地区，粤东西北地区也是承担我省生态保护屏障、水源涵养、粮食生产等重要职能的区域。

广东省批县（市、区）涵盖珠三角、粤东西北等多个区域，粤东西北地区就有40个省批县（市、区）。梳理粤东西北40个县（市、区）总规可见，耕地保护、生态保护、县域产业等是关注的焦点。

从耕地保有量的红线指标看，到2035年，湛江市耕地保有量不低于605.51万亩，全省最多，其次为清远、茂名、韶关，分别为256.33万亩、244.60万亩、231.43万亩，农业大市在农业和粮食生产上“挑大梁”。以广东到2035年耕地保有量最低值计算，届时粤东西北耕地保有量约占全省78.99%，粤东西北地区在农业生产领域的压舱石作用进一步凸显。落到县级区域，湛江雷州、遂溪、徐闻和清远英德等地到2035年耕地保有量较大，分别不少于191.84万亩、136.52万亩、99.86万亩、83.99万亩。

陆域生态保护红线是生态环境保护的重要指标。全省21市中，韶关、河源、清远、梅州等城市，规划的陆域生态保护红线面积较大，分别不低于5827.12平方公里、4420.67平方公里、4311.95平方公里、3926.90平方公里，粤北山区在生态保护上重要责任可见。规划中，沿海城市还设置了大陆自然海岸线保有率指标，均要求不低于国家和省下达任务。

产业兴，则县域兴。52个省批县级国土空间总体规划重点为县域发展和镇村规划建设提供国土空间保障。在支撑县域高质量发展上，粤东西北各地市总规提出，要为产业平台提供空间支撑，更好承接国内外尤其是珠三角地区产业有序转移。

如《惠来县国土空间总体规划（2021—2035年）》提出支撑惠来打造产业强县，强化揭阳大南海石化工业区、惠来临港产业园发展带动和核心服务的载体作用；《英德市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出，要为英德高新区清华园片区等产业平台提供空间支撑，助力英德建设成为清远市绿色工业发展主战场。

扛好农业生产和生态保护主责、优化布局发展县域产业……县级总规的批复和实施，将与省、市总规互为支撑推动县域经济驶入快车道，为广东乡村振兴和新型城镇化提供重要制度支撑。

共优空间 携手港澳共建一流湾区

粤港澳大湾区是中国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。

对比本轮国土空间规划编制，一大看点是更强调区域协同，即发挥超大特大城市的区域发展引擎作用，促进形成以城市群、都市圈为主要形态的新型城镇化格局。携手建设粤港澳大湾区，是广东本轮国土空间规划重点。

其中，广州总规明确，将服务香港、澳门更好融入国家发展大局，推进广深“双城联动、比翼双飞”，推动与珠江口东西两岸城市融合发展。

深圳总规提出，主动服务共建“一带一路”，发挥粤港澳大湾区核心引擎优势，强化前海深港现代服务业合作区、河套深港科技创新合作区深圳园区建设，与香港、澳门深度合作、协同发展。

东莞总规提出，积极共建粤港澳大湾区，联动深圳、惠州共建深圳都市圈，主动融入广州都市圈，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

佛山总规提出，积极共建粤港澳大湾区，纵深推进广佛同城化，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

汕头总规提出，落实主体功能区、新型城镇化和乡村振兴等国家战略，增强发展聚集力和辐射带动力，成为引领带动汕潮揭地区发展、策应粤港澳大湾区、对接粤闽浙沿海城市群的重要引擎。

韶关总规提出，要主动对接融入和支持服务粤港澳大湾区、深圳中国特色社会主义先行示范区和横琴、前海、南沙三大平台建设，积极参与广州都市圈建设，承接产业有序转移……

21地市总规陆续获批，均有针对建设“粤港澳大湾区”表述，关注与大湾区发展规划纲要衔接。通过明确城市功能定位和发展目标，可以避免规划打架。

粤港澳大湾区是互相影响、互相支撑的城市网络。每个城市都是网络中的一个节点，城市之间关联是网络的边。广深因有更多边成为中心枢纽型城市。21地市总规关注大湾区，就是要将举全省之力建设粤港澳大湾区落到接下来的工作中。

总规是面向2035年的任务书。各地市依据地理条件和产业资源禀赋，合理划定城市建设用地和永久基本农田，将为中国经济、人口、制造业第一大省保障粮食安全和生态平衡，为城市化和工业化提供充足的空间。

此轮城市国土空间总体规划，关注国土空间如何与产业结合。关照先进制造业发展用地需要，尤其是要帮助引领性、颠覆性的战略产业获得空间保障，本质上是要按照科技立国方向，加快培育和发展新质生产力，让大家看到新兴产业的发展前景。以资源在城市、乡村、产业空间的合理布局，促进粤港澳大湾区建设。

湾区经济将引领我国东部沿海地区的新一轮发展，还会通过陆海新通道，释放陆海联动效应，带动中西部内陆地区的开放。携手港澳加强区域空间协作和统筹，共优高效一体的功能空间组织，共谋示范引领的创新发展平台，共塑优质共享的魅力宜居环境，共筑绿色安全的美丽韧性湾区……21地市总规还将与广东省总规同频共振，为我国建设世界一流城市群提供宝贵经验。