健全生态补偿机制实现山有“价”水含“金”

得益于生态保护补偿机制的实施，北京市密云区地表水考核断面达标率始终保持100%。图为青山环抱中的密云水库。北京市密云区发展改革委/供图

中国发展改革报社记者 | 田新元

良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。在日前举行的第十届生态保护补偿理论与实践创新交流暨现场观摩会上，国家发展改革委有关负责人表示，近年来，我国生态保护补偿政策体系日益完善、投入力度不断加大、社会共识逐步形成，各项工作取得积极进展。

青山有“价”，绿水含“金”。生态保护补偿制度是对生态保护者给予合理补偿，明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排，是生态文明制度的重要组成部分。截至今年11月，全国已有24个省（区、市）建立了28个跨省流域生态保护补偿机制。目前，中央补偿资金已由年均几十亿元增长到近2000亿元，越来越多的农牧民享受到补偿政策带来的“真金白银”。

积极探索生态保护补偿机制

站在密云水库大坝上，浩渺绿水倒映四周青山，构成一幅美丽画卷。2024年11月1日，北京市密云水库突破历史最高水位线，达到155.35米，蓄水量达35.878亿立方米，创建库以来历史新高。

一湖净水来之不易。密云水库是北京最重要的地表饮用水水源地和水资源战略储备地，多年来水质始终保持国家地表水Ⅱ类标准。这成绩的背后与北京市不断探索新机制加大生态保护力度息息相关。2021~2023年，密云区收到市级生态保护补偿资金21亿元。密云水库战略储备用水受益区（东城、西城等12区）向保水贡献区（密云、延庆、怀柔）进行横向补偿，年度资金约10亿元。此外，北京市为调动水库上游地区保水积极性，还进行跨省补偿，自2018年以来累计向河北省的潮白河流域横向补贴资金19.55亿元。

得益于生态保护补偿机制的实施，密云区地表水考核断面达标率始终保持100%，水库上游77条小流域全部达到生态清洁标准，水生态健康综合指数排名全市第一。2023年密云区生态系统调节服务价值（GEP-R）为645.8亿元，居全市首位。

在密云水库北部冯家峪镇的群山中有一个蜜蜂小镇悬蜂谷，数百个蜂箱井然有序地悬挂在峭壁之上，远远望去十分壮观。这里饲养的中华蜂是我国特有蜂种，采集百花酿蜜，是森林特有生态链中重要的组成部分。

“没想到北京的大山里也有这么好的生态产品。”与会代表在冯家峪镇中华蜂生态产品价值认证基地看到琳琅满目的蜂产品，纷纷称赞。

好山好水出好蜜。中华蜂产量虽小，但品质极高，中蜂崖蜜每斤高达1000多元。除崖蜜外，密云年产蜂蜜约3500吨，原料蜂蜜年产值约1.4亿元。

虽然是阴雨天，但是在潮河岸边的极星农业科技园智慧温室里，西红柿、生菜正在通过室内补光茁壮成长。据悉，人工智能系统根据环境传感器反馈的数据，自动完成光照温度调整、二氧化碳补充、浇水施肥等一系列操作。劳动力管理系统提供温室内农事操作的整体完成情况，辅助技术人员完成修剪叶片、修果采收等农事操作的工作安排。令人意外的是，这里有蜜蜂的近亲——熊蜂的身影。大棚内有一个个“神秘”的小纸箱，那就是熊蜂的家。据悉，熊蜂授粉有着独特的优点，授粉率和坐果率达95%以上，保证番茄的产量和果串的整齐度。在没有太阳的阴雨天，温室利用补光灯并额外补充二氧化碳，能够有效提升番茄的糖度和维生素含量。

在新科技加持下，智慧温室内蔬菜生长可以实现零农药，单位面积耗水量不足传统农业的1/10，产量却是传统农业的10倍以上。

近年来，密云坚持生态优先、绿色发展，打好生态牌，充分发挥密云“好山好水好生态”的最大优势，走好差异化、特色化的高质量发展之路。立足生态资源优势，密云区积极探索生态产品价值转化，打造“两山”理论样板区。密云区通过推广养蜂和授粉实用技术，以绿色发展理念完善生态蜂产品价值实现机制，探索“蜜蜂+”融合发展模式，吸引具有相关资源禀赋的产业和企业落户密云，引领首都绿色低碳发展。

密云区积极开展先行先试，通过推进生态产品认证体系建设做大做强生态产业。以密云水库鱼、中华蜂蜜、麦饭石矿泉水、黄土坎贡梨为典型案例，分级分类建立物质供给类生态产品认证地方标准，为优质生态产品打上“身份标签”。密云区作为生态产品认证类唯一案例被纳入国家发展改革委《关于建立健全生态产品价值实现机制实施意见》辅导读本。

不仅是北京密云，我国其他地方也在不断探索生态保护补偿的新机制。比如，2000年，我国现代第一例水权交易发生在浙江省东阳市和义乌市；2011年，皖浙两省启动实施新安江流域生态保护补偿，成为我国首个跨省流域生态保护补偿试点；2021年，鲁豫两省签订了《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》，搭建起黄河流域省际政府间协作保护机制。在此次会议上，来自安徽黄山、浙江杭州、贵州江口、云南香格里拉等地代表介绍了各自的新探索新尝试新经验。

生态保护补偿工作是一项内容丰富、形式多样的系统工程。在治理土地退化方面，通过对农牧民群众予以现金补助、设置生态公益岗位、发展特色产业等多种补偿形式，引导加快转变过度放牧、过度开垦的粗放生产方式。在推动地方协作共治方面，支持保护地区和受益地区开展紧密合作，加快形成“成本共担、合作共治、效益共享”的合作机制，推动创建了新安江流域、九洲江流域等一批跨省流域补偿机制。

“‘十四五’时期以来，北京已累计安排对口协作资金20亿元，支持丹江口库区水质治理、产业发展、人才交流，探索了双方合作共治水源区的新途径。”国家发展改革委振兴司司长童章舜说。

持续加大生态保护补偿力度

“生态保护补偿资金有力支撑了我国生态保护主体加快改变利用自然资源的方式，有力支撑了生态保护重点区域产业转型的步伐。”国家发展改革委有关负责人说，近年来，我国持续加大生态保护补偿投入力度，补偿资金规模实现从无到有、从少到多的重大飞跃。

我国的生态保护补偿实践最早可以追溯到1998年，当时的主要实践是退耕还林、退牧还草等重点生态建设工程。退耕还林工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一。1999年以来，我国先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元。2023年，中央财政下达地方重点生态功能区转移支付1061亿元，比上年增加68.96亿元。

2016年，国办印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，搭建了我国生态保护补偿机制的框架体系。今年6月1日起实施的《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人给予制度激励性的补偿，是我国生态保护补偿领域的首部行政法规，也是国际上第一部生态保护补偿条例，弥补了该领域的立法空白，体现了我国持之以恒、久久为功推进生态文明建设的信心和决心，为处理好生态环境保护与经济发展关系、促进人类可持续发展提供了中国方案。

中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山表示，《条例》的出台有助于将成功的生态保护补偿实践固定下来，并推广到更广泛的领域。《条例》的实施将为各级政府提供稳定的生态补偿资金，并将生态保护补偿工作纳入社会经济规划，这对于减少协商成本和推动市场化、多样化的生态补偿具有重要作用。

目前，中央补偿资金已由年均几十亿元增长到近2000亿元，地方补偿资金近千亿元，已将我国一半左右的森林、草原纳入补偿范围，近1/3的县纳入重点生态功能区转移支付。生态综合补偿已由试点向全国推开，年均安排中央预算内投资10亿元左右，支持生态重点地区探索产业转型的新路径，促进更多地区生态保护、经济发展和群众增收有机融合。

生态保护补偿工作涵盖领域广、涉及主体多，必须充分调动和动员各方力量。近年来，我国支撑经营主体参与生态保护的条件不断完善，已建成全球覆盖温室气体排放量最大的碳市场，全国水权交易累计完成超万单，排污权交易总金额超320亿元，全社会共同参与生态保护补偿的良好氛围加快形成。2019年，国家发展改革委启动生态综合补偿试点，支持安徽、福建等10个省区的50个试点县生态旅游、产业园区基础设施建设，为绿色发展“筑巢引凤”。

大力促进生态保护补偿机制良性运作

《条例》的出台，标志着我国生态保护补偿开启法治化新篇章，将为我国生态文明建设提供更强更有力的支撑，为绘就美丽中国建设新画卷筑牢重要制度保障。

通过体制机制创新，提升补偿资金使用的整体效益，是做好生态补偿工作的关键。国家发展改革委表示，有关部门将充分发挥预算内投资的引导作用，鼓励社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金，进一步拓展生态保护补偿资金来源，丰富绿色经济形态，激发全社会参与生态保护补偿的积极性。

下一步，国家发展改革委、财政部将充分发挥生态保护补偿部际联席会议牵头部门职责，做好各类型、各层级补偿政策的衔接配合。加快建立完善生态保护补偿成效评价机制，加大中央预算内投资对相关地方绿色转型发展项目的支持力度，提升区域优质生态产品的供给能力，让生态保护者不吃亏，让补偿资金能见实效。

“在充分借鉴成熟基金运作经验基础上，我们正在研究设立生态保护补偿基金，以市场化手段促进生态保护补偿机制良性运作，引导社会资金共同支持生态产业发展，推动实现生态产品价值。”童章舜说。

生态环境部环境规划院名誉院长、中国工程院院士王金南认为，生态保护补偿制度不仅是践行习近平生态文明思想的重要手段，也是推进美丽中国建设的关键制度安排。他建议，引导社会资本建立市场化运作的生态保护补偿基金，以实现生态保护与产业发展的有机融合。

国家绿色发展基金股份有限公司副总经理张安平表示，国家绿色发展基金旨在引导社会资本投向绿色产业，促进经济高质量绿色发展。基金已累计完成64个项目投资决策，金额近300亿元，实际投放200亿元，主要围绕五大领域和长江经济带绿色转型发展需求。基金将继续加大生态创新投资力度，探索“绿水青山就是金山银山”的价值实现路径，并积极参与碳市场建设，为绿色投资打下坚实基础。

国家开发银行业务发展部副总经理葛向群指出，绿色金融是推动生态文明建设的重要方式。通过创新生态保护融资模式、发行绿色金融债券等措施，国家开发银行已累计发放碳减排贷款超过1300亿元，有效引导社会资金和各方力量参与生态保护。

“人不负青山，青山定不负人。”生态文明建设，功在当代，利在千秋，任重道远。落实好《条例》，还需要不断实践探索，健全生态保护补偿机制，提升生态保护主体的获得感和幸福感，激发全社会保护绿水青山的内生动力。在大家的共同努力下，我国生态保护补偿机制建设一定能取得更大的进展，为全球可持续发展和生态保护贡献中国力量。