从监管到市场全面有效防范化解金融风险

中国发展改革报社记者 | 张洽棠  潘晓娟

10月30日至31日，中央金融工作会议在北京召开。会议全面总结了党的十八大以来的金融工作，分析金融高质量发展面临的形势，部署当前和今后一个时期的金融工作。

相关受访专家表示，作为金融领域最高规格会议，时隔六年，全国金融工作会议已升格为中央金融工作会议，体现了党中央对金融工作的集中统一领导。本次会议首次提出“要加快建设金融强国”，在金融监管、市场体系、防范风险等领域的政策部署对我国中长期金融业发展具有重大指导意义。

全面加强金融监管

中央金融工作会议强调，要全面加强金融监管，切实提高金融监管有效性。

招联首席研究员董希淼对本报记者表示，从当前金融业发展趋势和特征看，金融业综合经营深入发展，跨市场、跨行业、跨领域的交叉性金融产品不断涌现，金融风险更具隐蔽性、复杂性和传染性。防范和化解金融风险，应进一步加强和改进金融监管。第一，应强化监管统筹协调，实施机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，将各类金融活动全部纳入监管，严禁“无照驾驶”和超范围经营，提高监管针对性。第二，应深化金融监管体制改革。本次金融监管体制改革之后，具有中国特色的“双峰”监管正在形成，有助于减少监管交叉和监管空白，提升监管质效。

中国首席经济学家论坛理事长、上海市经济学会副会长连平对本报记者表示，会议强调要依法将所有金融活动全部纳入监管、有效防范化解金融风险，切实提高金融监管有效性，这是党的二十大报告提出的“加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系”框架下的重要内容。近几年，党中央、国务院加强了金融监管的相关部署，通过组建中央金融委员会和中央金融工作委员会、成立国家金融监督管理总局，进一步完善了我国金融监管体制，为全面加强金融监管做好了顶层设计。

“这次会议传递出的信号是非常明确的，要加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，防范化解风险。”上海新金融研究院副院长、上海交大上海高级金融学院教授刘晓春告诉本报记者，当下，做好金融工作要坚持和加强党的全面领导，要完善党领导金融工作的体制机制。要深刻把握金融工作的政治性、人民性，做好金融工作的决策规划、监督管理等顶层设计，以加快建设金融强国为目标，这也是金融工作重要性的具体体现。在加强对金融监管体系改革方面，也对中央金融委员会和中央金融工作委员会等提出了具体工作要求。在金融监管方式和管理理念方面，提出进一步强调要坚持人民性和支持实体经济，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，不断满足经济社会发展和人民群众日益增长的金融需求。

董希淼表示，下一步，应加快完善地方金融监管体制，推动中央和地方加强金融监管协调，更好地防范化解区域性和系统性金融风险。要充分运用金融科技尤其是监管科技手段，提高监管数字化、智能化水平，加强和改进对数字金融领域的监管，提升监管的有效性。另外，还需要金融业"自我革命"，要完善金融机构公司治理机制等，提升金融机构防范风险的内生机制和能力。

连平则认为，未来几年，全面加强金融监管将成为我国金融工作的重中之重。具体来看，要全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，尤其是跨行业、跨市场的金融业务，不同类型机构间的交叉业务，非法集资、欺诈销售、操纵市场、信息泄露等违法违规行为，多层嵌套的复杂运行结构或金融产品，各类金融行为的事前事中事后的全过程监管，以及对中小金融机构、地方政府债务、房地产市场等重点风险领域的监管。全面加强金融监管，将有助于加快建设中国特色现代金融体系，为我国经济的高质量发展提供一个健康、稳定的金融环境。

打造现代金融机构和市场体系

会议强调，着力打造现代金融机构和市场体系，强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。

在打造现代金融机构方面，会议首次提出要"培育一流投资银行和投资机构"。连平表示，未来或出台更多政策支持投行机构和投行业务发展，为实体企业提供更多投融资渠道。

会议强调要"完善机构定位""健全法人治理，完善中国特色现代金融企业制度"，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石；支持中小金融机构立足当地开展特色化经营；各类政策性银行强化其支持国家重大战略的职能定位；发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。

在打造现代市场体系方面，本次会议再度提出"推动股票发行注册制走深走实"。连平表示，目前注册制改革已全面启动并逐步深入，未来将积极支持和发展多层次股权市场，进一步提高股票发行的审核注册效率，完善股票发行制度与退市制度，强化市场行为监管，强化对控股股东、高管等"关键少数"的监管，建立健全监督制约机制。会议提出要"促进债券市场高质量发展"，未来将继续加强债券市场建设，促进债券市场各类基础设施之间有序互联互通。构建和完善现代市场体系将从投资端、融资端、交易端、改革端协同发力，进一步强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。

董希淼认为，从机构和市场体系看，我国银行、保险、证券等金融机构要打破各自为政的局面，以开放包容的精神，构建整体协同、分工明晰的服务网络，形成大中小机构合理分布、良性竞争的发展格局。其中，大型金融机构进一步发挥主力军和压舱石的作用，在服务国民经济和社会发展的重点领域发挥关键作用；中小金融要发挥管理层级少、贴近市场和客户的优势，在国民经济和社会发展的薄弱领域发挥不可或缺的作用。其他机构如互联网平台，要充分发挥自身的科技、数据优势，积极输出产品和模式，不断降低流量和支付成本。政府等公共机构要进一步完善金融基础设施，积极搭建基础信用平台，做好底层金融基础设施的建设和维护工作，共同打造良性互动的金融市场生态体系。

董希淼强调，特别是要采取措施防范大型银行非市场化过度下沉给中小银行带来的"挤出效应"，构建中小银行资本补充长效机制，加快中小银行不良资产处置力度，深化农村信用社改革化险，推动中小银行真正成为多层次、广覆盖银行机构体系的重要部分。中小银行应回归本源，扬长避短，围绕区域经济特点和中小微企业客户需求，聚焦重点行业和客群，实施具有区域、行业和客群特色的特色化、差异化经营。

有效防范化解金融风险

会议强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。

"当前，我国金融领域各种矛盾和问题相互交织，相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，要以全面加强监管，防范化解风险为重点，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。"连平表示，具体来看，未来一个时期，将积极应对以下四方面风险。一是地方债务风险。疫情暴发以来，受多重因素影响，尤其在房地产市场下行和土地出让金大幅下降的背景下，地方债务压力凸显。因此，会议特别提出要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。二是中小金融机构风险。中小金融机构资产规模小，抗风险能力低，面对冲击时往往容易出现流动性风险。因此，要完善中小金融机构风险监测评估和预警，着力强化早期纠正硬约束，推动高风险中小金融机构兼并重组，该出清的稳妥出清。三是针对非法金融活动。消除监管空白和盲区，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。四是加强外汇市场管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。"稳预期、防超调"，发挥市场在汇率形成中的决定性作用，防范跨境资金异常波动风险，维护外汇市场稳健运行。

本次会议强调，"防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制"。对此，刘晓春分析说，要理顺地方政府负债的各项秩序，地方金融监管责任需要落实到位。在防范风险方面，"从这次会议看，风险不仅包括国内风险，也要防范国外金融风险对我们的冲击和影响。对于风险防范的重要性是站在这样的高度来看，和传统视角还是不一样。尤其是当前要防范国际金融风险对我国金融业的影响，比如跨境金融风险的影响等。"

由于中长期国内房地产市场供需结构发生了很大变化，本次会议将防范化解房地产金融风险放在更重要的位置，要求更好地支持刚性、改善性和保障性住房需求。连平表示，会议首次提出"健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理"，措辞基调与6年前的以"防范+控制"的理念相比更进了一步。不仅要求做好防范工作，更需要构建化解风险的长效机制，加强房企预售资金账户的监管力度。在房地产宏观审慎背景下，资质相对优良的房企可能加大各类金融工具的利用，包括银行信贷、债券、信用违约掉期（私募CDS）、信用风险缓释凭证（CRMW）、引入资产管理公司（AMC）等举措，缓释并降低房企金融风险。会议明确，"一视同仁，满足不同所有制房地产企业合理融资需求"。预计房地产融资将平稳有序，具体的做法是延长房地产"金融16条"支持政策的实施期限，指导金融机构用好3500亿元专项借款、2000亿元保交楼贷款支持计划，加大民营企业债券融资支持工具支持力度，做好"保交楼、保民生"工作。

易居研究院研究总监严跃进对本报记者表示，此次会议提及构建房地产发展新模式，也说明房地产发展新模式和金融工作有较大的关联。除了降低三高，如高杠杆、高周转和高负债等内容外，当前房地产新发展模式和金融关系其实也有很多新意。比如说，各地都在推进现房销售模式，在这种模式下，预售制度或预售资金监管政策会发生改变，而这就涉及房地产金融工作的调整。

要充分运用金融科技尤其是监管科技手段，提高监管数字化、智能化水平，加强和改进对数字金融领域的监管，提升监管的有效性。另外，还需要金融业“自我革命”，要完善金融机构公司治理机制等，提升金融机构防范风险的内生机制和能力。

连平则认为，未来几年，全面加强金融监管将成为我国金融工作的重中之重。具体来看，要全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区，尤其是跨行业、跨市场的金融业务，不同类型机构间的交叉业务，非法集资、欺诈销售、操纵市场、信息泄露等违法违规行为，多层嵌套的复杂运行结构或金融产品，各类金融行为的事前事中事后的全过程监管，以及对中小金融机构、地方政府债务、房地产市场等重点风险领域的监管。全面加强金融监管，将有助于加快建设中国特色现代金融体系，为我国经济的高质量发展提供一个健康、稳定的金融环境。

打造现代金融机构和市场体系

会议强调，着力打造现代金融机构和市场体系，强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。

在打造现代金融机构方面，会议首次提出要“培育一流投资银行和投资机构”。连平表示，未来或出台更多政策支持投行机构和投行业务发展，为实体企业提供更多投融资渠道。

会议强调要“完善机构定位”“健全法人治理，完善中国特色现代金融企业制度”，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石；支持中小金融机构立足当地开展特色化经营；各类政策性银行强化其支持国家重大战略的职能定位；发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。

在打造现代市场体系方面，本次会议再度提出“推动股票发行注册制走深走实”。连平表示，目前注册制改革已全面启动并逐步深入，未来将积极支持和发展多层次股权市场，进一步提高股票发行的审核注册效率，完善股票发行制度与退市制度，强化市场行为监管，强化对控股股东、高管等“关键少数”的监管，建立健全监督制约机制。会议提出要“促进债券市场高质量发展”，未来将继续加强债券市场建设，促进债券市场各类基础设施之间有序互联互通。构建和完善现代市场体系将从投资端、融资端、交易端、改革端协同发力，进一步强化市场规则，打造规则统一、监管协同的金融市场。

董希淼认为，从机构和市场体系看，我国银行、保险、证券等金融机构要打破各自为政的局面，以开放包容的精神，构建整体协同、分工明晰的服务网络，形成大中小机构合理分布、良性竞争的发展格局。其中，大型金融机构进一步发挥主力军和压舱石的作用，在服务国民经济和社会发展的重点领域发挥关键作用；中小金融要发挥管理层级少、贴近市场和客户的优势，在国民经济和社会发展的薄弱领域发挥不可或缺的作用。其他机构如互联网平台，要充分发挥自身的科技、数据优势，积极输出产品和模式，不断降低流量和支付成本。政府等公共机构要进一步完善金融基础设施，积极搭建基础信用平台，做好底层金融基础设施的建设和维护工作，共同打造良性互动的金融市场生态体系。

董希淼强调，特别是要采取措施防范大型银行非市场化过度下沉给中小银行带来的“挤出效应”，构建中小银行资本补充长效机制，加快中小银行不良资产处置力度，深化农村信用社改革化险，推动中小银行真正成为多层次、广覆盖银行机构体系的重要部分。中小银行应回归本源，扬长避短，围绕区域经济特点和中小微企业客户需求，聚焦重点行业和客群，实施具有区域、行业和客群特色的特色化、差异化经营。

有效防范化解金融风险

会议强调，坚持把防控风险作为金融工作的永恒主题。

“当前，我国金融领域各种矛盾和问题相互交织，相互影响，经济金融风险隐患仍然较多，要以全面加强监管，防范化解风险为重点，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。”连平表示，具体来看，未来一个时期，将积极应对以下四方面风险。一是地方债务风险。疫情暴发以来，受多重因素影响，尤其在房地产市场下行和土地出让金大幅下降的背景下，地方债务压力凸显。因此，会议特别提出要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制。二是中小金融机构风险。中小金融机构资产规模小，抗风险能力低，面对冲击时往往容易出现流动性风险。因此，要完善中小金融机构风险监测评估和预警，着力强化早期纠正硬约束，推动高风险中小金融机构兼并重组，该出清的稳妥出清。三是针对非法金融活动。消除监管空白和盲区，依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。四是加强外汇市场管理，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。“稳预期、防超调”，发挥市场在汇率形成中的决定性作用，防范跨境资金异常波动风险，维护外汇市场稳健运行。

本次会议强调，“防范化解金融风险，要把握好权和责的关系，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制”。对此，刘晓春分析说，要理顺地方政府负债的各项秩序，地方金融监管责任需要落实到位。在防范风险方面，“从这次会议看，风险不仅包括国内风险，也要防范国外金融风险对我们的冲击和影响。对于风险防范的重要性是站在这样的高度来看，和传统视角还是不一样。尤其是当前要防范国际金融风险对我国金融业的影响，比如跨境金融风险的影响等。”

由于中长期国内房地产市场供需结构发生了很大变化，本次会议将防范化解房地产金融风险放在更重要的位置，要求更好地支持刚性、改善性和保障性住房需求。连平表示，会议首次提出“健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理”，措辞基调与6年前的以“防范+控制”的理念相比更进了一步。不仅要求做好防范工作，更需要构建化解风险的长效机制，加强房企预售资金账户的监管力度。在房地产宏观审慎背景下，资质相对优良的房企可能加大各类金融工具的利用，包括银行信贷、债券、信用违约掉期（私募CDS）、信用风险缓释凭证（CRMW）、引入资产管理公司（AMC）等举措，缓释并降低房企金融风险。会议明确，“一视同仁，满足不同所有制房地产企业合理融资需求”。预计房地产融资将平稳有序，具体的做法是延长房地产“金融16条”支持政策的实施期限，指导金融机构用好3500亿元专项借款、2000亿元保交楼贷款支持计划，加大民营企业债券融资支持工具支持力度，做好“保交楼、保民生”工作。

易居研究院研究总监严跃进对本报记者表示，此次会议提及构建房地产发展新模式，也说明房地产发展新模式和金融工作有较大的关联。除了降低三高，如高杠杆、高周转和高负债等内容外，当前房地产新发展模式和金融关系其实也有很多新意。比如说，各地都在推进现房销售模式，在这种模式下，预售制度或预售资金监管政策会发生改变，而这就涉及房地产金融工作的调整。