地方债良性循环需把握四个平衡 加快推进“债务-资产”的有效转化

制图：刘维淇

柴洁  中国发展改革报社记者 | 潘晓娟

近年来，在积极财政政策“加力提效”要求下，地方政府债券作为宏观调控的重要工具，充分发挥了稳投资、补短板的重要作用。

“政府债务规模增长要与经济增长形成良性循环，如果政府债务能够产生足够大的经济效益，债务风险就会相对收敛。”财政部金融司原司长孙晓霞在日前线上举办的“CMF宏观经济热点问题研讨会（第71期）”上表示，债务资金的合理高效使用是保障债务可持续的基石，也是调节债务结构和债务规模的重要手段，需要从债务资金使用这一微观角度来探讨债务的可持续性发展。

2022年，在内外超预期冲击下，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，地方债作为宏观调控的重要工具，在稳增长、促基建等政策支持下新增限额保持高位并积极盘活结存限额，专项债募投领域、用作项目资本金领域持续拓宽，充分发挥了稳定经济大盘的积极作用。

地方债发展呈现五大特点

孙晓霞分析说，近年来，我国地方政府债务保持较快增长，债务余额从2019年底的21.1万亿元增加到2022年底的35.1万亿元，3年间增长了66%，对稳投资、扩内需、补短板发挥了重要作用。

中诚信国际研究院执行院长、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员袁海霞在作《助力稳增长，聚焦可持续——新形势下中国地方政府债券分析与展望》报告时指出，历经十余年快速发展，地方债已成为我国债券市场第一大品种，持续发挥稳增长、调结构、惠民生、促转型等多元作用。

袁海霞表示，自2009年启动发行以来，地方债经历了“代发代还-自发代还-自发自还”三大阶段，于2017年5月成为中国债券市场最大的债券品种。2020年新冠疫情发生以来，地方债仅用两年即实现存续规模从20万亿元到30万亿元的跨越，2023年末存量规模将接近40万亿元，占债券市场总规模的比重或接近26%，占GDP比重或超过30%。

“在规模扩容的同时，地方债管理制度也不断完善，在债券发行、资金使用、风险防范等方面出台了一系列措施，持续推动地方债‘借用管还’各环节高效运转。”袁海霞说，当前地方债发展呈现出五方面特点。

一是新增限额力度有所收缩，供给前置化但节奏相对偏慢。今年地方债新增限额与去年实际发行的额度相比力度有所收缩，上半年共发行地方债4.37万亿元，同比下降16.80%，与去年相比节奏整体偏慢。伴随着经济修复边际放缓，后续可加快新增专项债发行使用节奏，为下半年投资和消费需求提供支撑。

二是发行结构以新增为主，偿债压力较大地区再融资债占比较高。近年来，地方债发行以新增债为主，占比超六成，但在偿还债务及地方债到期滚动压力下，再融资债占比上升，上半年接近四成，全部用于偿还到期债券。

三是发行更趋长期化，长期限债券占比上升。今年上半年发行的地方债中，10年及以上期限合计占比70%，较上年全年抬升约4个百分点，发行更趋长期化，与项目期限更为匹配。

四是发行更加市场化，逐步探索定价基准“换锚”。地方债发行定价参考基准开始向地方债收益率曲线调整，投标区间下限有所下降，市场化定价空间进一步加大。今年上半年，各省地方债发行利差均在15个基点以内，且各地利差差异较为明显，更加合理反映区域信用差异。

五是募投更加多元化，持续聚焦稳增长、补短板。在稳增长需求下，专项债重点支持对投资拉动明显的领域，如交通、水利等，持续发挥稳基建、促投资的作用。同时，逐步加大对消费、新能源、新基建领域的支持，不断拓宽募投领域。

降低债务成本促进可持续发展

债务风险与债务可持续发展是问题的一体两面。孙晓霞表示，“在实现稳增长目标的同时，我们也面临着地方债务压力上升的问题。目前来看，我国显性债务风险总体可控，2022年政府负债率（法定债务余额与国内生产总值之比）控制在50%左右，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，我们更需关注的是隐性债务规模及其风险的防范和化解。”

“值得注意的是，地方债在快速发展中存在结构与效率的四重错配，导致‘债务-资产’转化效率不高。”袁海霞谈到，比如，债务扩张中付息压力上升，与地方财力存在一定错配，影响财政长期可持续性。再如，债务结构与发展需求面临一定错配，影响地方财政支出效率。

中国社科院金融研究所副所长张明指出，化解地方政府债务问题的思路为“防止增量，化解存量”。总体原则是，一旦地方债务违约有进一步蔓延和升级的可能性，中央政府应该及时介入，介入方式应该具有很高的透明度和市场化，既避免“羊群效应”，同时还要给爆发危机的地方政府一定形式的惩戒以克服道德风险。

中泰证券首席经济学家李迅雷分析认为，当务之急是要降低地方政府广义债务的融资成本，这对地方债可持续发展是有好处的。总体来看，当前地方政府产业引导基金缺乏监管，缺乏评估机构和监督机构考察它的专业性水平。要通过产业引导基金用增量的钱来撬动民间新投资，通过国企改革动用地方存量国有资产来吸引增量民间资本。地方政府债务可持续发展不是指一定要降低债务规模，而是指要优化债务结构，降低债务成本，债务支出要更加合理。

在中国财政科学研究院金融研究室主任赵全厚看来，下一步，不仅要拓宽专项债券的应用领域，也要通过创新品种让经营主体介入专项债实施领域，让这些专项债券项目既能为新旧动能转换服务，也能助力传统公共基础设施的科技赋能和信息赋能。此外，应通过盘活公共领域的存量资产，吸引竞争性领域的资本，从而减轻资本过剩的压力。

地方债可持续发展需把握四个平衡

地方债作为地方政府债务的重要构成部分，探讨其面临的问题及可持续发展路径具有重要意义。

近日发布的《中国地方政府债券发展报告（2023）》（以下简称“蓝皮书”）指出，2022年，在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力背景下，充足的地方债资金供应、快速的发行节奏对稳增长、促基建发挥了重要积极作用，同时市场化程度和对外开放水平的进一步提升，以及常态化监管机制的进一步完善对于地方债市场高质量发展具有积极意义。然而，在创新发展的同时，我国地方债市场仍面临“债务-资产”转化效率待提升、配套市场基础设施待健全、财政承压下偿债保障机制尚待完善等问题。

具体来说，袁海霞认为，未来地方政府债务的可持续发展需把握四个平衡。一是体制改革与债务安全的平衡。地方政府债务问题源于地方政府财权事权的不匹配，需从根本上推进财税体制改革，落实落细现有14个领域央地事权与支出责任划分改革，对于涉及要素区域流动和全国统筹的领域，如教育、社保、医疗等，可继续上移事权，减轻地方刚性支出压力。对于部分中西部落后地区，加大中央转移支付力度。同时，加快构建地方债务管理长效机制，保障债务安全。加快推动债务合并监管，统筹管理地方政府债务。通过地方债置换、债务重组等方式推进存量债务化解，必要时可对债务分类甄别，开展新一轮由中央政府加杠杆的大规模、有序透明的地方债务置换。适当提升对隐性债务的容忍度，研究动态调整“红橙黄绿”标准、间接放松融资平台融资限制，使风险化解与增长需求相匹配。从信息披露、风险预警、考核问责等方面完善制度保障。

二是经济增长、负债结构与风险防控的平衡。一方面，合理把握经济增长与政府债务的关系，基于“资产-负债”视角界定未来债务的扩张空间。另一方面，注重债务结构与效率的平衡，提升政府“债务-资产”转化效率。

三是政府短期目标与长期目标相协调的平衡。地方债作为基础设施建设的重要资金来源，募投领域应持续聚焦促基建与稳增长。短期看，要注重促基建与稳增长，围绕投资拉动作用较大的交通、能源、水利等领域继续发力，并向惠及面广的消费、民生等领域倾斜；中长期看，要注重调结构与促转型，持续围绕新基建、新型城镇化等领域寻找新的增长点。此外，还需发挥好专项债“四两拨千斤”的作用。

四是当期财政预算编制和国家中长期规划相协调的平衡。应从更长周期的视角推动完善更具前瞻性、灵活性的跨年度预算平衡机制，保障财政与债务的可持续发展。在编制财政预算、确定债务规模时，结合中期财政规划和国民经济发展规划，统筹考虑政府财力、经济发展水平、宏观调控政策及重大改革的延续性。与此同时，增强突发事件应变能力，提升财政预算编制灵活性，留足应对空间。

袁海霞表示，未来，地方债还会继续发挥促进短期经济修复和长期经济可持续发展的作用，通过其高质量发展，从而促进经济社会的可持续良性循环。

此外，蓝皮书对我国地方政府债券发展作出展望。在稳增长和防风险长期均衡目标下，地方债作为宏观调控的重要工具，将更注重存量与增量的平衡、总量与质量的平衡，推进政府“债务-资产”的有效转化。

一方面，稳步扩容、精准投向，在财政可承受范围内继续发挥稳增长、补短板、调结构、化债务的重要作用，新型城镇化建设，新基建，交通、水利、能源等有效投资拉动效应明显的重大项目等领域仍将是支持重点。

另一方面，提升效率、加速改革，进一步强化“借用管还”全流程常态化管理，并完善境内外市场基础设施建设，筑牢可持续发展基石。

整体看，未来地方债发展将在市场各方共同努力下向纵深推进，助力“十四五”规划行稳致远，开启更高质量发展的新征程。