用足用好用活专项债券

韩瑞姣  吴凯

项目建设，是筑牢中国式现代化的基础要素，是推进经济稳定增长的强力支撑，是推动高质量发展的重要抓手。项目的落地实施，离不开资金的精准支持，充沛的资金是保障项目建设质效的动力之一。

地方政府专项债券是项目投资的重要资金来源，项目高质量建设，蓄势赋能高质量发展，需牢牢扭住地方政府专项债券这一项目资金“牛鼻子”，用足用好用活，做好项目资金要素保障。

用足地方政府专项债券资金

破解重大项目资本金短缺问题

用足地方政府专项债券资本金政策，可以破解重大项目的资本金短缺问题。对于政府投资项目庞大资金需求而言，仅靠地方政府专项债券资金“独木难支”。根据公开数据统计，全国地方政府专项债券用作资本金的项目占比均值不足10%，远低于25%的政策规定限额，专项债的撬动作用具有较大的发挥空间。实操层面，地方政府可以在确定资产、收益和风险边界基础上，积极发挥政府和市场的协同作用，对于收益良好的项目，鼓励地方政府专项债券与市场化融资、民间投资等有机结合模式的应用，财政政策和金融政策融合发力，提高项目的融资可得性，充分发挥地方政府专项债券资金杠杆作用，撬动引流更多社会资金，助力区域基础设施项目建设，带动上下游、全产业链发展，最终促成区域内产业升级、经济发展。针对此类项目，项目收入要严格实行分账管理，明确分离政府债务与企业债务，隔离风险，规避隐性债务的发生。

地方政府专项债券项目的基础业务和底层逻辑并不复杂，地方政府专项债券是政府为有一定收益的公益性事业发行的债券。

对于地方政府专项债券创新，国家层面出台了系列政策文件，不断拓宽资金用途。但在地方政府专项债券实操层面，部分地区对新政策解读只停留于表面字眼，将一些惠长远促全局的项目排斥在资金支持之外，收窄了地方政府专项债券融资道路。与此同时，部分地区地方政府专项债券创新创品牌应用不足，且供给未能充分适配需求的转型升级，导致项目入库困难。

在地方政府专项债券实操层面，更应该实行负面清单管理，明确资金不应该投向的领域，清单之外的项目可以平等进入。谋划项目要与国家、省、市规划相衔接，顺应政策导向谋划项目，把握国家宏观政策和相关资金投向，从宏观政策的变化中创新项目。在政府提供公共产品方面，积极发挥市场和创新的作用。

用好地方政府专项债券资金

促进经济提质增效

“好钢用在刀刃上”。地方政府专项债券作为稳投资、稳增长的重要工具，应当坚持“资金跟着项目走”的原则，募投项目要聚焦于区域补短板、强弱项、惠民生的公益性项目，“精准投放”“对症下药”，促进经济提质增效。

当前，地方政府专项债券项目申报发行遵循着“财政部门分额度防风险，发展改革部门审定项目投向”的原则，立足地方财力水平配置额度的做法，虽然能够有效防范风险，但是脱离了项目收益自求平衡的本质。从近几年全国地方政府专项债券发行情况来看，专项债发行总量规模排位几乎没有变化，名列前茅的全部位于东部及沿海地区，且债券资金投向集中于市政和产业园区基础设施、交通基础设施和社会事业领域。

地方政府债券是我国债市第一品种，作为政府提供公共产品的资金抓手，支持、支撑着供给侧结构性改革，承载着人民日益增长的美好生活需要。未来，地方政府专项债券额度的调配应该合理把握发展与风险的均衡，不能“唯风险论”，要秉持“精准”方略，按照“精准”的理念，对于区域财政实力不强，但文化旅游及生态项目质量较高区域，对于“老少边穷”地区，要立足当地实际，发挥资源优势和产业优势，突出地方特色，将生态资源资产化，政府资源资本化，挖掘资源优势谋划项目，适时适度倾斜地方政府专项债券额度。通过地方政府专项债券资金的投向，引导社会预期，增强政策效能和精准性，强化公共产品供给的均衡性和可及性。

此外，地方政府专项债券项目要瞄准市场，与市场需求相对接，围绕拉动经济新的增长点建设项目。新的经济增长点，都是市场紧俏、需求旺盛的项目。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局大势下，要善于分析国内国际需求信息和进出口信息，从考察国内国际市场中谋划项目，从各类信息中捕捉项目。各区域可根据自身产业规划发展定位，因势利导，谋划一批起点高、市场前景广阔，产业关联度高的地方政府专项债券项目。

用活地方政府专项债券资金

撬动资本市场资源

在当前严控政府隐性债务背景下，地方政府各类投融资平台融资模式及渠道受限，政府投资项目利用地方政府专项债券筹集资金成为共识。要在合规的前提下，发挥主观能动性，把好项目建设关，用活地方政府专项债券资金，助力“项目建设+国有企业发展+区域经济增长”三级联动。

当前，部分地方财政部门将地方政府专项债券错误的异化为投资，将地方政府专项债券等同于政府投资项目，要求地方政府专项债券项目实施主体须为地方政府有关部门、单位，项目立项采用审批制，这是对地方政府专项债券及投资概念内涵解读认知的严重偏差，地方政府专项债券与政府投资项目间并无勾稽关系（会计账簿和报表中有关数字之间存在的，可据以相互考察、核对的关系）。地方政府专项债券本质是适应我国特定发展阶段和融资机制改革的融资方式，发行地方政府专项债券是一种政府筹资行为。地方政府专项债券是政府找钱的方式，资金投向是政府花钱的方向，只要资金投向项目符合要求，项目审批形式可根据项目具体情况灵活选用审批（核准、备案）程序，投资主体也可灵活选用行业主管部门或者地方国企。

根据中国债券信息网披露文件及实际调研，当下地方政府专项债券项目收益普遍为优化处理后的理论收益，收益质量不足问题凸显。因此，可在政策框架下，针对项目收益梯度情况分门别类立项。对于现金流及收益较好的重点项目，例如供水、供热等项目，可由地方城投公司或国有企业作为立项主体，自主建设运营，前期记入在建工程科目，未来项目投入运营后，转入固定资产等科目，一方面可做强企业资产规模；另一方面，随着项目收益的逐步回流，做实企业营收水平。对于公益属性强而盈利能力相对较弱的项目，项目立项于行业主管部门，通过代建或EPC等模式，将项目交予地方城投公司或国有企业建设，一方面可沉淀部分代建项目，形成较大规模的存货科目，进而增加总资产规模；另一方面，待未来项目结转时，可确认代建收入，进一步提升营收水平。为国有企业提升主体信用评级打牢基础，提升资本市场认可度，拓宽企业的融资渠道，撬动资本市场资源，推动项目的分类分级建设及总体建设效率的提升，让资本赋能企业发展，让企业助力高质量发展。

（韩瑞姣系中央民族大学博士研究生、财达证券股份有限公司高级经理；吴凯系新加坡凯诚控股亚太地区总裁）