优化工程总承包投融资控制 积极扩大有效投资

郭敬

投融资控制，是工程总承包管理的重要内容，是当前我国稳定经济发展、全面加强基础设施建设、积极扩大有效投资的有益举措之一。本文就优化工程总承包投融资控制、提升投资有效性发表浅见。

优化控制是高质量发展的需要

深化建设项目组织实施方式改革、推广工程总承包是党中央、国务院部署的一项重要改革任务。实践表明，我国推行的E+P+C（设计、采购、施工）、F+E+P+C模式（融资、设计、采购、施工）、交钥匙总承包（E+P+C的延伸）、E+P+CM（设计、采购、施工管理）、D+B（设计+施工总承包）等模式的工程总承包，以其集成化管理优势，对于加速建筑业深化改革、推动经济高质量发展发挥了重要作用。

与此同时，我们也要看到，一些地方推广工程总承包的实施效果与改革初衷和政策目标尚有较大差距。比如，本文关注的降造价、省投资作为推行工程总承包的改革政策目标之一，实际执行效果并不理想，一些地方对提高投资有效性的认识和行动不够到位，一些不规范的工程总承包项目融资甚至使正在饱受隐形债务“煎熬”的地方政府雪上加霜。

投资是拉动我国经济发展的“三驾马车”之一，稳投资、扩大有效投资是当前国家经济稳中求进重大战略部署的关键。优化工程总承包投融资管控，发挥有效投资的关键作用，对于当前应对百年变局和世纪疫情相互叠加的复杂局面，稳字当头、稳中求进，更好地服从服务于“六稳”“六保”大局、促进我国经济高质量发展，显得尤为重要和紧迫。

找到症结补齐发展短板

当前，地方工程总承包项目投融资控制方面缺失投资有效性，具有以下一些共性表现：

一是项目发包前对估算、概算等指标审核把关不严带来投资控制不确定性。政策规定工程总承包应在建设项目可行性研究、方案设计或者初步设计已经完成、项目“建设内容明确、技术方案成熟”时招标发包，而一些建设单位实际执行中未严格“打表”，在项目审批尚未完成、前期工作深度不够、不具备工程总承包模式要求和标准的情况下，降低准入门槛发包推行总承包模式，滋生了一系列令人堪忧的问题。

二是工期拖延增大成本抵消投资收益有效性。部分工程总承包在项目前期论证深度不够、建设规模和标准及功能等不明确、资金未落实、技术方案不成熟的情况下，以尽快开工、缩短建设周期为由进行招标建设，开工后边勘察、边设计、边施工，反而拖延工期，带来建设市场秩序乱象。

三是工程计价计量国家行业标准出台进度具有滞后性。目前，我国尚未统一推行工程总承包计价计量国家团体标准，中国建设工程造价管理协会委托编制的国家团体标准《建设项目工程总承包计价规范》《房屋工程总承包工程量计算规范》《市政工程总承包工程量计算规范》《城市轨道交通工程总承包工程量计算规范》于今年6月下旬才通过业界专家评审会审查，尚未完成送审程序。目前，工程总承包行业缺少能够统一遵循的国家级计价计量行业标准，这与推广工程总承包组织实施方式的改革要求不匹配。

四是总价合同未落实出现工程结算随意性。由于没有可以遵循的工程总承包全国统一计价计量规范，各地沿用传统的非总承包的工程结算办法，容易出现人为的随意性问题而影响项目投资控制。有资料显示，某省8个市“十三五”期间的工程总承包87%采用传统费率下浮模式计价，不符合工程总承包“总价合同或成本加酬金”的内在要求，这是总承包工程计价“穿新鞋走老路”、相应计价改革配套措施未跟上的表现，导致部分工程总承包有模式之“名”而无绩效之“实”。

五是项目不规范融资建设潜伏隐形债务风险性。有的地方政府由于财政承受能力较弱，在尚未落实公共投资基础设施项目建设资金的情况下，受“政治锦标赛”影响而仍然加码经济增长目标，容许以F+E+P+C模式之名“旧瓶装新酒”进行不规范融资建设，放任建设单位花样换新对前期工作深度不够、建设资金尚有缺口、未达到依法招标条件的项目对外进行投融建（F+EPC）招标；有的建设单位搞“假EPC”融资，把不符合总承包市场准入要求的临时工程进行包装以总承包模式发包；有的地方将片区开发实行“打捆EPC”招商，把N个项目打包成一个工程总承包项目整体融资建设，其中很多子项目尚无具体的建设规模、标准、投资额等控制投资重要指标内容，可以“灵活”进行变更。这些不规范或违规的融资建设行为，增加了项目投资控制的不确定性，而且长期游离于财政监督和金融监管之外，潜伏着不可小觑的地方隐形债务风险。

综合施治积极扩大有效投资

针对影响投资有效性的上述工程总承包投融资管控“五性”问题，应当对症下药，综合施治加以解决。

（一）完善政府监管。负责推广工程总承包改革任务的政府牵头部门和有关职能部门要积极履职尽责，压实主体责任，按照中央总体要求，进一步深化工程建设组织实施方式改革，完善工程总承包配套政策措施，明确不同类型项目选择工程总承包模式的先决条件和实施范围，解决机制性梗阻和制度性漏洞；要各司其职，协同协调，完善对工程总承包项目可行性研究报告审批、初步设计和投资概算审批、财政评审、招标投标、建设进度、工程质量、合同计价和履约行为、总承包企业培育等全过程全方位的监督管理。

（二）强化行业指导。优先解决工程总承包领域缺乏计价计量国家标准、普遍采用传统费率下浮模式而影响工程结算和投资控制的当前热点、难点、堵点问题，加快完成工程总承包计价计量国家团体标准规范的编制工作，及早发布，以利工程总承包计价计量有章可循、有规可依。同时，职能部门和行业协会要加强工程总承包政策宣传贯彻和重要风险预警提示，可瞄准行业短板编写工程总承包建设管理重点风险提示清单，供业界引以为戒。

（三）激发企业活力。推动持续激发工程总承包企业等市场主体创新发展活力并提升其承接工程总承包的综合管理能力，是推广工程总承包的工作目标之一。工程总承包单位要建立健全与工程总承包设计、造价、合同、安全、质量、风险、信息等重要控制目标要求相适应的的组织机构和管理制度，全面练就包括项目设计、采购、施工以及质量、安全、工期、造价和生态环境保护管理等在内的工程总承包综合管理能力，不断提升设计、采购和施工一体化的核心技术水平，培育壮大工程总承包骨干企业；要以深化建筑业供给侧结构性改革为主线，以质量效益为前提，以市场需求为导向，引导建设单位在选择建设项目组织实施方式时，优先采用工程总承包模式，政府和国有资金投资项目带头推行工程总承包，装配式建筑项目原则上应采用工程总承包模式，支持具备条件的工程设计、建筑业企业依法依规积极开展工程总承包；要坚持法治思维和依法办事，加强工程总承包企业自律内控，推进其治理体系和治理能力现代化，通过发挥工程总承包模式的独特优势助力实现基础设施有效投资、稳定宏观经济大盘、保持社会大局稳定。

（四）规范项目融资。全面加强基础设施项目建设对资金和土地等资源要素保障产生了很大需求。然而，受新冠肺炎疫情冲击、退税减税、楼市低迷等影响，当前我国地方财政收入罕见出现下滑，地方财政比较困难，前不久财政部公布隐性债务问责案例又明确决不能以隐性债务增长方式拉动经济增长并释放了遏制隐性债务增长红线不得突破的信号。因此，地方政府应树立正确政绩观，统筹发展和安全，疏堵结合，有保有压，量力而行，以是否有利于改革发展为衡量标准，审慎运用和依法规范工程总承包F+E+P+C等模式融资，合规创新开展践行新发展理念、构建新发展格局的公共投资。

（五）优化审计监督。习近平总书记指出，审计监督首先是经济监督。国家审计工作应立足这个职能定位，聚焦财政财务收支真实合法效益的审计主责主业，做好对包括工程总承包建设管理及其投融资控制在内国民经济运行情况的常态化“经济体检”工作；要基于新时代审计作为国家宏观调控的重要工具需要一体推进“点、线、面审计”的监督理念，不断拓展审计视界和范围，既要审计核查单“点”总承包工程建设管理的微观情况，包括检查禁止审计机关采用审计“简易程序”单纯审减工程造价“以审代结”的情况，又要审计监督工程总承包领域的总量运行、市场秩序和行业治理的宏观、中观层面的情况，既见“树木”，又见“森林”，做到审计监督眼里装有宏观“面”，重点治理行业“线”，量力而行穿透“点”。通过点面结合的有效审计，助力推进工程总承包健康发展及其行业现代化治理，全力推动中央促进经济高质量发展投融资政策措施落实，并坚决守住不发生区域性、系统性风险底线，实现有效投资和经济稳中求进。

（作者单位系中国科学院）