打造全球野生动物保护新标杆

大熊猫国家公园德阳片区。郑雄/摄

大熊猫国家公园卧龙片区的熊猫。大熊猫国家公园/供图

中国发展改革报社记者 | 田新元

前不久，在四川省宝兴县——世界第一只大熊猫的科学发现地，一桩盗伐林木的案件引起了各界的关注。

在该案中，6名被告人通过四川联合环境交易所自愿认购了24吨“碳汇”。该案是四川首例引入“碳汇”理念开展生态修复的司法案件。所购“碳汇”将有利于实现一个更大范围内的温室气体平衡甚至减排，是公益诉讼领域的有益探索和创新。

“由生态法庭审理专门案件，是理顺和推动国家公园管理和综合执法的新尝试。”大熊猫国家公园相关负责人介绍，在国家公园体制试点中，四川成立了大熊猫国家公园生态法庭，探索涉环境资源刑事、民事和行政案件“三审合一”审判模式。

“大熊猫国家公园在整合原有各类保护地的基础上，以维护生态系统完整性和原真性、探索生态文明建设新模式、实现人与自然和谐共生等为目标，让大熊猫更好栖息、生存和繁衍，为生态系统的长期保护提供保障。”大熊猫国家公园管理局局长向可文说。

全球野生动物保护成功案例

大熊猫作为一个物种，存活于自然界800万年以上。但是，它的名字——大熊猫，却只有几十年的历史。

1869年，法国博物学家阿尔芒·戴维在四川宝兴发现一种“黑白熊”（当地村民称其为“花熊”），他把标本寄到巴黎自然历史博物馆展出，立即轰动了世界。有动物学家认为，“黑白熊”的脸型像猫那样圆胖，但整个体型像熊，将其定名为“猫熊”。

20世纪40年代，中国重庆北碚博物馆举办了一次动物标本展览会，当时很多中文使用者已经开始习惯从左到右的读法，所以当时展示的“猫熊”字样就被大家误读成熊猫。此后，熊猫、大熊猫就成了这种可爱动物的标准名称。

2017年，大熊猫国家公园体制试点工作全面启动，这是我国首次以“伞护物种”保护生物多样性进行国家公园体制试点。生物学中，“伞护物种”是指某一物种的生存环境需求能涵盖其他物种的生存需求，在对该物种进行保护的同时，也能为其他物种提供保护。

大熊猫国家公园面积2.7万平方公里，横跨四川、陕西、甘肃三省，是野生大熊猫集中分布区和主要繁衍栖息地，保护了全国70%以上的野生大熊猫资源。2021年正式设立的首批5个国家公园里，大熊猫国家公园是唯一以单一物种命名的国家公园。

大熊猫的历史分布范围很广，曾广泛分布于我国南方的大部分地区，而且向北一直延伸至北京的周口店附近。由于受到气候变化和人类活动等因素影响，大熊猫目前仅分布在我国青藏高原东缘由南向北的六大山系：凉山、大相岭、小相岭、邛崃、岷山和秦岭。

20世纪80年代以前，常有猎人上山打猎，而花熊就是他们主要的捕猎对象，因为花熊的肉多，足够一户人家吃很多天。

为保护大熊猫，我国政府付出了举世瞩目的努力。颁布了《野生动物保护法》等多项法律法规，实施了禁止盗猎、大熊猫栖息地保护工程、大熊猫自然保护区网络建设、天然林保护工程等多项全国性保护举措。目前，在有大熊猫分布的四川、陕西和甘肃三省先后建立了各级大熊猫自然保护区67个，大熊猫国家公园的建立将进一步加强大熊猫的保护。

从野外追踪研究到人工圈养繁育，从野化放归到栖息地保护，一代代科研工作者为大熊猫保护事业奉献了智慧和青春。随着大熊猫种群的增长，世界自然保护联盟宣布将大熊猫受威胁程度由“濒危”降为“易危”，大熊猫保护被誉为全球野生动物保护的经典成功案例。

大熊猫是物竞天择的奇迹，是人和自然和谐相处的最典型象征。相比较第一批设立的其他4个国家公园，大熊猫国家公园有3个独特之处。首先，地形地貌十分复杂。其次，生物多样性丰富独特。大熊猫国家公园内保有野生大熊猫1340只，大熊猫栖息地面积150万公顷，分布有川金丝猴、金钱豹、红豆杉、珙桐等野生动植物1万余种，是全球36个生物多样性保护热点地区之一。再次，自然景观种类繁多。

破解“九龙治水”难题

试点期间，大熊猫国家公园省管理局、市（州）管理分局、县（市、区）管护总站构成的统一管理、系统管理、分级管理、协同管理的保护机制体系，破解了“九龙治水”的难题，凝聚了保护合力。

大熊猫国家公园构建“点上聚居、线上游览、面上保护”的“点线面”功能模式，分区分类实施严格保护与合理利用，基本形成“人退猫进”生态新格局。国家公园与乡镇村成立共建共管委员会，实现共管率超过50%。

大熊猫国家公园有关负责人表示，目前，《国家公园法》尚未出台，现行法律法规未授予国家公园管理机构相应的管理权和执法权，管理和执法面临“真空”，亟须制定法规制度予以保障。

四川积极推进矿权和小水电清退工作，严禁不符合保护和规划要求的各类建设项目和经营活动进入国家公园。有关负责人表示，大熊猫国家公园内存在一定的历史遗留矛盾，国家层面暂无矿权、小水电退出补偿政策标准，天然商品林、人工商品林等未全部纳入生态效益补偿，且现有补助标准偏低。

为规范大熊猫国家公园的保护、建设和管理，四川在2021年下半年开始同步推进《四川省大熊猫国家公园管理办法》和《四川省大熊猫国家公园管理条例》制定工作。《四川省大熊猫国家公园管理办法》已审议发布，自2022年5月1日起施行。《四川省大熊猫国家公园管理条例》的调研、立法评估、专家论证等已经完成，目前进入到立法司法审查阶段。

根据法律法规或授权履行资源环境综合执法职责，大熊猫国家公园建立综合执法机制。在试点期间，各地大胆探索、改革创新，积极创建大熊猫国家公园综合执法机制。雅安分局主动作为，在四川天全县成立了由县政府主要领导任组长的大熊猫国家公园天全片区资源环境综合执法工作领导小组，创建了“一个目标”“一项改革”“五大机制”“三大保障”的“1153”工作法，探索形成以公安、林业为主体，其他行政执法部门协同推进的综合执法体系。绵阳分局加强与大熊猫国家公园所辖的三县（区）人民政府、公安局密切协作，积极探索建立大熊猫国家公园管理片区警务工作站。

据了解，下一步，将通过《大熊猫国家公园管理条例》立法授权，省管理局和管理分局实行“局队合一”体制。管理机构履行大熊猫国家公园自然资源、林草、生态环境等资源环境综合执法职责，统一行使依法由相关主管部门行使的行政许可权、行政处罚权。建立健全案件分级管理、应急处置、挂牌督办等机制，实行资源环境综合执法，构建全省大熊猫国家公园执法体系。

大熊猫国家公园有关负责人表示，在公园建设管理方面，中央与地方事权划分有待进一步明确，管理机构有待进一步完善，由于涉及3个省份，综合协调机制还有待进一步完善。

近日，《大熊猫国家公园总体规划（2022—2030年）》专家评审完成。下一步，国家公园研究院办公室将进一步做好相关统筹协调工作，确保国家公园总体规划务实、管用、可操作，助力规划尽快进入实施阶段。

探索绿色低碳发展模式

大熊猫国家公园既是大熊猫的栖息地乐园，也是原住居民赖以生存的生产生活区。在保护大熊猫栖息地原真性、完整性的同时，维护社区原住居民利益，使其在保护中获益，形成“生态美、百姓富”的绿色低碳发展模式，是大熊猫国家公园社区协调发展的重要努力方向。

四川宝兴县法院以大熊猫国家公园建设为契机，在全省率先提出“碳汇”修复司法理念，以司法利剑护绿水青山。在一桩盗伐林木案中，6名被告人自愿购买24吨“碳汇”，用于弥补生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失所导致的损失，以达到替代性修复生态环境的目的，形成“碳汇”修复闭环管理，推动绿色低碳高质量发展。

大熊猫国家公园实行国家公园管理机构与乡（镇）、村（社区）合作共管机制，通过协商制定合作共建共管内容，开展党建示范工程等来创新国家公园社区管理。国家公园协助乡（镇）、村（社区）在公共服务、社会管理、经济发展、市场监督、生态环境保护、农村基础设施建设等方面进行管理，目前与乡（镇）共组建了40个共建共管委员会，涉及村（社区）125个。

大熊猫国家公园创新集体资源保护管理模式，鼓励集体商品林调整为公益林，并制定了配套的政策资金支持方案。比如，对自愿将商品林调整为公益林的所有权人和使用权人，在安排生态管护岗位和公益性岗位时予以倾斜，目前已经有约10万亩商品林有调整意愿，每亩可增加收入16元。逐步吸纳原住居民参与国家公园保护管理，通过设定工作任务和公益性岗位，制定集体资源保护管理标准，已经聘请446名原住居民参与国家公园保护管理，并将逐年加大选聘力度。公园还尝试建立野生动物肇事保险补偿机制。四川青川县、平武县、宝兴县、北川县等地筹措资金190余万元，探索商业保险补偿3200余户（人）次，赔付率达120%。

通过印发《大熊猫国家公园（四川）友好示范社区建设指南》，已经推动11个入口社区编制专项规划，通过规划使入口社区与国家公园在空间功能上实现转换调整，吸纳核心区原住居民到入口社区生产生活。

雅安荥经县龙苍沟镇围绕打造大熊猫国家公园南部入口示范社区，集中力量在生态治理修复、经济转型发展、熊猫文化建设方面先行先试，走出一条以构建“园地共同体”为引领的特色保护发展之路。

德阳绵竹片区针对国家公园内开矿采矿的实际，及时转变发展理念，采取矿区变景区、矿车变小火车、矿工变第三产业服务人员的“三变”模式，打造了大熊猫童话乡镇，探索走出独具区域特色的生态价值实现之路。

据了解，四川正在修订《大熊猫国家公园自然教育与生态体验专项规划》，拟在明年6月底前完成《大熊猫国家公园公共服务点专项规划》研究编制。这些专项规划的实施将为一般控制区在保护前提下开展生态体验等全民共享的相关活动提供指导。

从猎捕到保护，从碎片化栖息地到整体的国家公园，从“九龙治水”到统一管理，再到“生态美、百姓富”的绿色低碳发展模式，大熊猫的保护必将打造全球野生动物保护新标杆。