陈斌：对汽车产业管理应走向法制化，用技术法规来管理

中国经济导报、中国发展网讯 记者杨虹 中国汽车产业发展（泰达）国际论坛定位为汽车行业高端智库论坛，2021年以来，从战略性高度和全新视角出发，围绕行业共同关注的热点话题，论坛举办了系列化专题活动，为新时期汽车产业的高质量发展献智献策。

值此建党百年之际，论坛特别策划了以“重温时代记忆 共话产业未来”为主题的庆祝建党百年专题访谈展播，邀请老一辈汽车行业变迁的见证者，系统地回顾中国汽车产业重大政策制定的背景、产业变革的历程，并畅谈新时代下汽车产业发展趋势，提出期待和希望。回顾历史，展望未来，激励新一代汽车人为中国汽车产业发展壮大不懈努力，早日实现汽车强国梦。

本期访谈嘉宾是中国机械工业联合会执行副会长陈斌先生。陈斌曾任国家发展改革委工业司司长、产业协调司司长，作为中国汽车工业产业政策制定的参与者和见证者，他围绕“汽车产业政策的作用与影响”这一话题发表了深刻的见解。

问题一：1994年汽车工业产业政策制定时代背景是什么，产生过哪些重大影响？

陈斌：改革开放初期，我国汽车工业由于长期封闭自守，汽车企业的技术、产品、管理等各方面比较落后、不仅是汽车、整个制造业基础都很薄弱。当我们打开国门看世界，发达国家新颖的眼花缭乱的汽车产品吸引着我国消费者。由于无法满足需求和进口高关税的的阻碍，各种走私逃税现象层出不穷，同时各地生产汽车的激情高涨，项目遍地开花，但又缺乏资金、技术和管理，出现了上百家汽车厂生产不到百万辆汽车的现象。当时汽车工业的现状是：散、乱、低、慢。散是指当时汽车厂有125家，全世界最多；乱是指乱上项目，该上的上不去，不该上的盲目上；低是指低水平重复建设，全国都在搞汽车；慢是指全国100多个汽车厂，产量才100万辆。

面对改革开放的汹涌浪潮，国内企业也纷纷寻找合资伙伴，这期间北京吉普、上海大众、广州标致、一汽大众、东风雪铁龙等项目纷纷建立起来，各政府部门依据职能纷纷出台各种文件管理汽车产业，既有缺位问题也有相互矛盾现象，有时让企业无所适从。

1993年，当时国家计委开始酝酿起草《汽车工业产业政策》。要制定汽车产业政策，什么叫产业政策？我们讨论研究了很长时间。比较倾向的说法是：产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标而对产业的形成和发展进行干预的各种政策的总称。产业政策的功能主要是为了弥补市场缺陷，有效配置资源，保护弱小民族产业的成长。当时我国的汽车工业，称得上是弱势产业。1992年生产了108万辆汽车，其中轿车生产了16.3万辆，花了25亿美元进口CKD组装。我们一致认为产业政策很重要的内容是规范政府部门的管理，利用了一个多月的时间研究、讨论、起草了产业政策的初稿。

国务院于1994年3月12日正式发布《汽车工业产业政策》。这是我国第一部产业政策，以前没有任何范例，是一项不断探索和实践的工作。

第一个汽车工业产业政策的特点和作用是：

一、这是个政府综合管理产业的政策群。围绕着产业发展的政策目标和重点产品，贯穿了产品认证，产业组织，产业技术，投资、融资政策，利用外资，进出口管理，国产化，消费与价格，相关工业和社会保障，规划与项目管理等产业发展的全过程，提出并统一了当时国务院各部门对汽车工业管理的政策原则，以及部分具体操作，避免了出台各行其是、相互交叉的管理政策。

二、产业政策的出台，理顺了政府管理的决策机制，约束了个人意志和倾向。政策面向国内外，公开透明、一视同仁。把政府管理产业规范化，制止了汽车工业散乱现象的蔓延，为提高汽车行业的生产集中度打下了坚实的基础。

三、明确提出国家鼓励汽车工业利用外资发展我国的汽车工业的同时，设定合资企业股比限制和合资厂家数量的约束，为中资企业的发展留有充分的余地。大胆放开汽车零部件合资合作的限制，尽快提高汽车零部件的水平，为大规模发展汽车产业创造了条件。

四、实行了国产化优惠级差关税。根据汽车产品的国产化率，制定相应进口关税的优惠税率，为汽车零部件尽快实现国产化起到了促进作用。

五、取消了进口汽车的关税优惠政策。所有汽车进口一律照章纳税，明确提出禁止进口旧汽车和旧摩托车，堵住了一切可能出现的影响汽车工业发展的漏洞。

六、明确提出国家鼓励个人购买汽车，任何地方和部门不得用行政和经济手段干预个人购买和使用正当来源的汽车。应采取积极措施在牌照管理、停车场、加油站、驾驶培训学校等设施和制度方面予以支持和保障，为汽车进入家庭进行了铺垫。

1994年的《汽车工业产业政策》由于是我国第一部行业性质的产业政策，大家都有新鲜感，当时争议不大，甚至作为后续不少行业制订产业政策的范本，今天尽管有许多不同意见，但我认为：一是许多人对政策出台当时的背景情况不甚了解；二是当时制定汽车产业发展政策思路确有一些局限性，这是值得我们总结和借鉴的。

问题二：刚才我们在您的表述中清晰地了解了《汽车工业产业政策》的制定背景及重要意义，那么，后来在2004年，汽车产业发展政策出现调整，又是从哪些方向进行考虑的？

陈斌：从1994到2004年，国内外形势发生了很大的变化，汽车产业管理不断规范、汽车市场不断壮大，2002年国产汽车销售324.8万辆，同比增长36.7%。主要跨国汽车企业纷纷而至，整车合资企业数量不断增加。

随着我国于2001年正式加入世贸组织，国内市场进一步开放，产业国际化程度明显提高，而相应的政府管理行业的政策和手段也不适应新形势的要求，迫切需要修订原有的《汽车工业产业政策》。这就是我们考虑制订新的产业政策来替代原有政策的背景。新的产业政策既要符合WTO规则和我国加入时的承诺，又要采取与时俱进的各项措施。

当时我们面临的形势与采取的措施有这样几点：1、关税政策将逐年下调至25%，整车与零部件关税10%倒挂，必将出现进口散件组装整车冲击汽车行业发展的局面，我们采取了以整车特征认定来代替国产化认证的办法。2、随着进口的逐步放开，我们提出了品牌专卖和国内外汽车生产企业建立独立的品牌销售网络。3、发动机厂的设立不受股比限制，我们提出新建乘用车、重型载货车生产企业投资项目应包括为整车配套的发动机生产。4、汽车市场急剧扩大，投资项目审批改革滞后，致使市场竞争不充分。我们采取了投资项目审批放开，同类产品扩大产能不核准，只备案。只对新建整车和发动机企业和跨类产品生产企业核准，并设定相应的条件。5、同时，面对外方控制产品开发权，提出鼓励企业（含合资企业）积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略。6、部分外方想要控制销售，获得销售渠道的最大利益，我们提出品牌专卖和国内外汽车生产企业建立独立的品牌销售网络。转让销售环节的权益给其他法人机构的，应视为原投资项目可行性研究报告的重大变更，需重新报批。

新的《汽车产业发展政策》从2003年4月下旬开始向向社会各界广泛征求意见和建议，了解各界人士对我国汽车产业发展的想法。在近一个月的时间内，国内数十家汽车企业及汽车行业专家、学者、各大外商驻京办事处、欧洲联盟欧洲委员会驻华代表、欧盟商会及汽车工作委员会、日本自动车工业协会、以及部分国外汽车厂商等都发来书面意见。5月下旬，完成《汽车产业发展政策》（征求意见稿）。

在所有修改意见、建议中，有这样几类情况：1、现有汽车生产企业几乎一致同意和支持《汽车产业发展政策》的主要思想和观点，提出的修改意见是积极的。2、汽车零部件企业的意见是国家要给予更大的支持力度。3、地方政府的意见主要是放权，下放给地方审批权。4、科技界积极拥护，提出的修改意见主要是如何强化自主知识产权的产品开发和自主品牌建设。5、经济界有拥护也有反对，实质上是对汽车工业发展国家在宏观调控和市场竞争如何相结合、孰轻孰重的问题。6、国家机关各部门总体持支持态度，但在管理职能等方面存在不同意见，虽然问题不大，但影响了出台的时间。

2004年的《汽车产业发展政策》与1994年《汽车工业产业政策》相比较，新的产业政策有了如下变化：1、取消了与世贸规则和我国加入世贸组织所做承诺相违背的部分，如要求外汇平衡、国产化比例和出口承诺的政策等。2、大幅度减少行政审批，该管的管住，该放的放开，强调依靠法规、技术标准引导产业。3、提出了品牌战略，重视汽车企业建立品牌销售和服务体系。4、促进国内汽车企业集团做大做强，引导现有汽车生产企业兼并、重组。5、引导汽车消费行为，鼓励使用节能和新能源汽车。6、规范汽车市场秩序，维护汽车消费者权益。7、促使有关部门和地方政府为消费者使用汽车创造条件，打破地方保护和分割市场的行为并实施规范管理。

2003年10月21日，国务院召开常务会议，审议《汽车产业发展政策》。国务院领导在讲话中特别强调：汽车是国民经济的支柱产业，对整个工业化有带动作用，汽车发展不仅促进了生产，而且能满足人们的消费需求，国家对这个行业是高度重视的。汽车产业在中国方兴未艾，有正确的产业政策引导行业发展很有必要。政府对经济调节最重要的手段之一是产业政策，搞《汽车产业发展政策》是完全必要的。

需要说明的是，当时我们报送国务院常务会议审议的是两个文件：一是《汽车产业发展政策》，二是《汽车产业消费政策》。有领导提出由国务院出台鼓励汽车消费的政策不太适宜，其实我们更重视的是汽车消费政策，故将部分内容整合到《汽车产业发展政策》中了。经国务院同意，2004年5月由国家发展和改革委员会第8号令发布《汽车产业发展政策》。《汽车产业发展政策》出台后，我在与日本通产省的同行交流时表示过，希望这是中国最后一个汽车行业的产业政策，如需再出台，则争取以《技术法规》的形式出台，这样政府的管理将会更规范。

问题三：此轮调整过后，请您在为我们阐述一下2009年发布的《汽车产业调整和振兴规划》存在哪些重大意义？

陈斌：从2004年到2009年，在新的产业政策指导下，汽车工业逐步走向健康快速的发展道路。2008年8月份以后，受国际金融危机影响，国内外汽车市场急剧萎缩，我国汽车产销量出现了较大幅度的下滑，产业发展一时陷入困境。汽车工业经历了多年的高速增长，内部结构和外部环境积累了诸多的矛盾，必然要有一次大的调整，国际金融危机客观上对汽车产业结构调整形成了倒逼机制。与此同时，我国整个制造业都受到国际金融危机的冲击，经济下行压力加大。

2008年11月26日，国务院常务会议决定，决定大力支持重点产业发展，抓紧制订实施钢铁、汽车、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造和电子信息产业等重点产业振兴规划，以此作为应对危机、保持经济平稳较快发展、推动产业升级的重大措施。同时明确了“出手要快、出拳要重、措施要准、工作要实”的工作要求。我们全力以赴、加班加点，仅仅用了两个多月的时间，制定出汽车、钢铁、装备、造船、石化、有色、轻工、纺织八大产业调整和振兴规划，全部在国务院常务会议上一次审议通过。振兴规划对国民经济保增长、扩内需、调结构、促发展起到了明显的作用。其中效果最为显著的是汽车产业，这主要是因为《汽车产业调整和振兴规划》调控政策的立足点是扩大内需、引导消费。通过鼓励汽车下乡、鼓励小排量汽车消费、鼓励汽车报废更新和以旧换新，以及规范和创造良好的市场消费环境等措施，引导企业根据市场需求，自觉地进行产品结构调整。

由于政策是以鼓励消费为主，市场反应极为热烈，2009年当年就从2008年的935万辆增长到2009年的1380万辆，同比增长65%左右；2010年比2009年同比增长32%左右，达到1826万辆，两年翻了一番。

由此可以看出，当一个产业发展逐步走向正规的时候，国家出台以鼓励消费为主的政策，其效应远远超出指导产业发展的政策。

以上是我就《汽车工业产业政策》、《汽车产业发展政策》、《汽车产业调整和振兴规划》起草的背景以及产生的作用和影响，并结合工作实践谈一点自己的体会。这里要特别感谢中国汽车技术研究中心的同志们对我们起草《汽车工业产业政策》、《汽车工业发展政策》、《汽车产业调整和振兴规划》给予的大力支持和帮助。

需要强调的是，政府采用产业政策来指导或者说引导产业健康发展并不是唯一的手段，特别是不同产业产生的效果可能会不同，汽车因有企业和产品公告（目录）的约束，效果更好。在汽车之后其它产业也出台了产业政策，由于没有约束手段政策效果并不理想。我认为，未来政府对产业的管理应走向法制化，利用行政法规加标准（称之为技术法规）的手段进行管理。

（泰达汽车论坛供稿）