坚持问题导向和目标导向 科学推进新时期铁路规划建设

陈孟乔

铁路是国民经济大动脉和重大民生工程，在经济社会发展中具有重要的地位和作用，今后一段时期规划建设任务依然繁重。近日，国务院办公厅以“国办函〔2021〕27号文”转发国家发展改革委会同有关部门和单位起草的《关于进一步做好铁路规划建设工作的意见》。《意见》从科学推进铁路高质量发展的高度，对我国铁路规划建设工作提出总体要求，从加强规划指导、合理确定标准、分层分类建设、有效控制造价、创新投融资体制、防范化解债务风险等方面做出具体部署，具有很强的指导性和针对性，是科学推进新时期铁路规划建设工作的基本遵循之一。

我国铁路建设也面临一些挑战

党的十八大以来，我国铁路快速发展，尤其是高铁规划建设取得了显著成就。特别是近几年来，铁路年度投资均保持在8000亿元以上，高铁年均投产里程近4000公里，京沪、京广、沿海、沪昆等原规划的“四纵四横”高铁主骨架建成，新规划的“八纵八横”高铁主通道逐步贯通。截至2020年底，我国铁路营业里程达到14.6万公里，其中高铁里程3.8万公里，铁路基本覆盖20万及以上人口城市，高速铁路对于100万及以上人口城市覆盖率将达到95%左右。铁路作为国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程，在推动我国区域协调发展、促进经济平稳增长、保障和改善民生等方面都发挥着重要的支撑和引领作用，从根本上破解了铁路运输不能适应经济社会发展需要的重大难题，增强了人们群众幸福感、获得感，打造了令世界瞩目的中国名片。

同时，随着我国路网规模的快速扩张，铁路规划建设也面临着持续健康发展等方面挑战，主要表现在以下几个方面：一是路网结构性矛盾比较突出。比如，铁路高速与普速、干线与支线等方面还存在一定的结构性矛盾；部分进港、进物流园区、进大型工矿企业等“前后一公里”集疏运体系仍不完善。二是部分建设项目标准偏高。铁路项目建设过程中，部分项目速度标准、规模偏高，增加了铁路建设运营成本。三是债务规模快速增长。近年来，高铁逐步进入网络形成的关键时期，一大批高铁重大项目开工建设，投资规模不断提高，地方政府和企业负债规模随之提高。四是项目经济效益逐渐走低。中西部地区的一些项目所经地区地形地质条件复杂，桥隧比重较大，工程建设成本高；另一方面项目所经地区多数是经济发展水平相对不高、人口密度相对较低，运营效益较差。

科学有序规划建设是推动铁路高质量发展的必然要求

铁路是适应我国国情而发展的，是适应经济社会发展阶段需要而发展的，是适应人民群众对高品质、多样化出行需求而发展的，对我国经济社会带来了深远的影响。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国已转向高质量发展阶段，需要坚定不移贯彻新发展理念，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

立足新发展阶段，铁路作为强基础、增功能、利长远的重大交通基础设施，当前和未来一个时期仍将保持一定建设规模和投资强度，也意味着当前和今后一段时期仍然处于铁路建设高位期、还本付息高峰期、运输市场培育期“三期”叠加的状态，这一特殊时期出现一些问题是不可避免的，但这是发展中的问题，是阶段性的问题。

发展过程中的问题还要靠发展来解决，改革中的问题更要靠深化改革来解决。我们必须坚持问题导向、目标导向，认真查找影响铁路高质量发展的关键性问题，并采取有效措施来予以妥善解决。只有按照党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，强化顶层设计、加强统筹谋划，坚持治标与治本相结合，才能科学有序推进铁路规划建设，实现铁路高质量发展。

《意见》出台有利于科学推进新时期铁路规划建设

今后的铁路建设发展是尊重铁路发展规律的科学发展，是坚持质量第一、效益优先的高质量发展，是平衡好扩大有效投资和防范债务风险的可持续发展。《意见》的及时出台，有利于统一认识、汇聚力量、科学发展，总体上具有以下几个方面的鲜明特点：

一是坚持问题导向。针对目前铁路发展存在的路网布局仍需要完善、结构性矛盾仍比较突出、可持续发展压力较大等问题，《意见》明确提出“一些地方在规划建设铁路时存在片面追求高标准、重高速轻普速、重投入轻产出等情况，铁路企业也面临经营压力较大、债务负担较重等问题”，开门见山、直面问题，突出高质量发展导向，从加强规划指导、合理确定标准、分层分类建设、有效控制造价、创新投融资体制、防范化解债务风险等方面抓实问题、开实药方、提实举措。

二是坚持统筹谋划。《意见》坚持系统思维，强化顶层设计，加强统筹谋划，充分把握铁路高质量发展内涵，统筹考虑铁路与国民经济和社会发展间的关系，主动加强铁路与相关行业、其他交通方式的衔接协调、开放合作，强化规划约束和指导作用，提出了科学编制铁路中长期规划、铁路五年发展规划以及城际铁路、市域（郊）铁路规划等分层分类、功能互补的规划体系。

三是坚持科学有序。《意见》统筹高速与普速、客运与货运，优化布局结构，强化战略支撑，坚持以客流需求为基础，统筹考虑沿线经济及人口情况、线路规划功能、主要串联城市类型等因素，研究建立了相对明确的高铁建设经济技术条件。这些条件的建立，有利于完善建设标准条件，合理把握建设重点和时序，避免“一哄而上”，片面追求高标准。

四是坚持量力而行。《意见》落实党中央、地方政府及企业多元投资主体责任，分类提出了干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路等项目的实施主体，确保建设需求与发展能力相匹配，规范有序推进铁路规划建设。《意见》明确要求，强化对铁路建设项目出资审核，重点把好地方出资及运营补贴的能力审核，谨防盲目举债搞建设而不顾后期运营亏损的短期行为；强化项目可行性研究科学论证，防止盲目上高铁以及片面追求高标准、过度超前现象，有效控制工程造价。

五是坚持改革创新。《意见》聚焦铁路建设投融资体制改革，适应多元投资、市场运作的需求，提出“积极吸引社会资本直接投资预期效益较好铁路、站区综合开发等项目。分类分步推进铁路企业股份制改造和优质资产上市”。同时，《意见》着力推动建立现代企业制度，为构建平等准入、方式多样的铁路投融资体制创造良好营商环境，在财务清算、运输调度等方面提出“制定公开透明、公平合理的路网使用、车站服务、委托运输等费用清算和分配规则，保障路网资源统筹配置、公平共享，确保投资者参与项目决策、建设和运营管理的合法权益”。

六是坚持底线思维。“十三五”时期，国铁集团资产负债率保持在65%左右。总体上看，铁路债务属于建设债务，在当前铁路建设处于历史高位时，债务规模仍会继续扩大。《意见》着眼铁路行业可持续发展，坚持标本兼治，提出“妥善处理存量债务，严格控制新增债务，通过多种渠道增加铁路建设资本金来源”，从用好铁路建设基金、理顺铁路运价关系、完善补贴长效机制、健全监测预警机制等方面提出措施有效防范化解债务风险。

（作者单位：中国国际工程咨询有限公司交通业务部铁道处）