一座大院和五年规划的故事

中国发展改革报社记者 | 付朝欢

北京市西城区月坛南街，东起阜成门南大街，西至三里河路。在这条不超过3公里的街道两边，紧凑地聚集了20多家副部级以上单位。这其中，38号院，是国家发展改革委的所在地，标志性的“平顶头”灰色建筑始于上世纪五十年代。

国家发展改革委离退休干部于永平曾回忆说，1952年12月5日，国家计委（国家发展改革委的前身）在北京市东城区北河沿54号开始正式办公，1955年下半年搬到西城区三里河，也就是现在的办公地点。

七十年日月其迈。如今，作为宏观管理和经济综合协调部门，国家发展改革委内设30个司局，具体职责涉及经济社会的许多重要领域。拟订并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，仍是其最重要的职能之一。

体制改革与规划转型的“时代交响”

上世纪中叶，苏联的计划经济模式取得了显著成就，推动了计划浪潮席卷全球。

1951年，党中央决定自1953年起实施第一个五年计划，要求政务院（1954年改为“国务院”）着手进行计划编制的准备工作，由当时的中财委（中央人民政府政务院财政经济委员会）具体负责。1952年，中国完成了恢复国民经济的任务，需要进一步向有计划的建设阶段推进。

在这样的时代背景下，国家计委应运而生，主要任务是在中央人民政府领导下，负责编制我国长期和年度的国民经济计划。

改革开放之前的5个五年计划，可以说是“在摸索中前行”。“‘一五’计划草案经过多次修改、补充和完善，边执行、边观察、边调整，最后于1955年2月编制完成。”1952年进入国家计委工作，41年间亲历“一五”到“八五”计划起草工作的房维中回忆说，“心情最舒畅的是第一个五年计划。‘二五’至‘四五’计划时期，尽管经济起伏震荡，但总的来说，各项事业还是向前发展的。”

1978年，党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕。随着经济体制改革步伐加快，在计划调节和市场调节之间如何进行选择，社会上争论激烈。

1980年2月，国务院决定重新制定中长期计划，国家计委继续编制“六五”计划草案。1982年12月，“六五”计划编制完成并获批准，成为新中国历史上继“一五”计划之后，正式公布的第二个五年计划。更为重要的是，“六五”计划开始，在名称中增加了“社会发展”，增加了人民生活改善、劳动就业、环境保护等方面内容，更加强调经济与社会协调发展。

“七五”计划是在论争中编制的。记者查阅资料了解到，1985年8月，起草组在“七五”计划第六稿中增加了基本指导原则，强调把改革放在首位。最终公开的“七五”计划，专门设置了“经济体制改革的目标和任务”一章。也是从“七五”计划开始，中国式规划已经不仅仅是发展的规划，也是改革的规划。

但在改革部署方面，“七五”时期还没有从理论上根本解决计划与市场的问题。“八五”计划以邓小平“南方谈话”和党的十四大为标志，开启了中国改革开放和现代化建设的新阶段。

“六五”至“十五”计划的25年间，从高度集中的计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济，中国的经济体制改革和规划转型相互牵引。有业内人士将这一阶段概括为“变动中的体制，变动中的规划”。

在长期从事五年规划研究的清华大学国情研究院副院长鄢一龙看来，中国已经探索形成了看不见的“市场之手”和看得见的“规划之手”相互补充、相互促进的体制，这样才能创造出最好的发展绩效。中国计划体制改革不断进行适应性转型，“规划森林，让树木自由生长”。这是中国经济体制转型的内在逻辑，也是五年计划转型的历史逻辑。

为了适应和配合经济体制改革，国家计委也经历了多轮机构改革，不断突出宏观经济调控和发展规划职责，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。

1953年进入国家计委工作、2003年离休，曾任原国家计委党组纪检组组长的周之英回忆说，国家计委成立以来，其组织机构和职能虽经多次变动，但名称直至1998年3月才经九届全国人大一次会议通过，改为“国家发展计划委员会”。2003年3月，经十届全国人大一次会议通过，将国务院体改办的职能和国家经贸委的部分职能划入国家发展计划委，更名为“国家发展和改革委员会”，以迄于今。

以2006年为分界，“十一五”规划开始，“五年计划”更名为“五年规划”。虽然只有一字之差，却是历史性的变化。

党的十四大以来，对政府和市场关系，我国一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。党的十八届三中全会把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，在完善社会主义市场经济体制上迈出新的步伐。

规划蓝图到发展实效的“时空协奏”

规划的生命力在于实施，即把规划蓝图转化为发展实效。

发展目标是五年规划最突出的特征。房维中曾在回忆文章中写道：“五年规划（计划）最重要的是量化指标，路线方针党代会已经确定，而规划（计划）的作用就是通过具体指标来落实这一路线方针。”

“科学设定规划指标，具有重大的实践和指引意义。”国家发展改革委规划司有关负责人曾表示，指标可以让规划的内容得到最集中的概括和表达，既与之前五年规划的主题主线、指导思想和发展环境相呼应，也能为之后的重点任务和政策举措做铺垫。

量化指标使得发展目标可衡量、可评估、可考核，并可以在时间上逐年分解。受国务院委托，每年全国两会，国家发展改革委都要将拟订的计划报告草案提请全国人大审查。计划报告在与五年规划目标有效衔接的基础上兼顾需要和可能，提出年度经济社会发展的主要目标和主要任务。

对于政府工作报告和计划报告的关系，中央党校（国家行政学院）研究员胡敏曾生动地解读，政府工作报告是一年经济社会发展的“总纲”，计划报告是经济政策和工作落实的具体“路线图”。

除了将五年规划的重要指标分解纳入年度指标体系并做好年度间平衡，国家发展改革委还需要滚动明确重大任务举措和重大工程项目实施的年度要求，形成“长期战略-发展规划-年度规划”的体系化推进和闭环落实机制。

从“一五”计划苏联援建的156项重大工程，到“十四五”规划《纲要》提出的102项重大工程，每一个五年规划（计划），国家都要确定百余项重大工程项目。一般来说，重大工程项目与国家重大战略、重大规划、重大政策紧密衔接，投资规模较大，建设周期较长，对调结构、稳投资、促增长具有重要作用。抓好重大工程项目的落实，就抓住了五年规划实施的“牛鼻子”。

现在，“项目跟着规划走，要素跟着项目走”已成为共识。“十四五”规划实施以来，国家发展改革委会同有关部门和地方加大协调推进力度，强化资金和要素保障，推动“十四五”规划102项重大工程实施取得一系列重要进展和成效：我国交通基础设施进一步补网强链，科技前沿领域攻关多点突破，现代能源体系不断完善，城乡发展统筹推进，绿色发展系统推进，民生工程稳步实施……

规划衔接是保障各级各类规划协调配合、形成合力的关键。据了解，在“十四五”规划《纲要》编制过程中，国家发展改革委调动全委的力量，组织工作专班，逐省做了扎实的规划衔接。未来在规划衔接上，还将进一步强化上下贯通和横向协调。

对五年规划（计划）的实施情况进行跟踪和评估，也是国家目标治理的重要环节。“十五”计划首次开展中期评估，“十一五”规划进一步引入第三方评估，“十二五”规划进一步要求对规划实施情况进行逐年跟踪和分析。也是在“十二五”规划末期，我国首次启动了规划总结评估。目前，我国已经形成了包括中期评估、年度监测评估和总结评估在内的规划实施情况全程动态监测。

“如果把五年规划的制定与实施比作车子上的前后轮，评估就是连接它们的传送带，正是有了评估环节，前一个五年规划实施轮子的转动，才带动了后一个五年规划制定轮子的转动，这样一前一后，车子才能不断前进。”鄢一龙说。

一代代规划人接续谱写的“青春之歌”

新中国的规划史，离不开一代代规划人的接续奋斗。怀着对斯土与斯民的深厚感情，他们将自己有限的生命嵌入这个国家成长的年轮和发展的轨迹中。

经过长期的研究和探索，我国五年规划的编制程序已经比较成熟、比较定型：从上一个五年规划中期评估开始，形成基本思路、党中央制定建议、国务院起草纲要草案，到全国人大审查批准和发布实施。

规划编制是国家发展改革委的重要职责，也是党中央、国务院交付的一项重大政治任务。记者此前在采访中了解到，从“十三五”规划《纲要》开始，从全委各单位抽调业务骨干组建规划纲要起草小组，每个人代表一个领域，通过跨界融合，充分发挥人才优势。

参与过五年规划纲要草案文本起草的同志表示，“这是一个非常难得的锻炼和学习机会，进一步提高了政治站位、构建了全局观念、塑造了逻辑体系”“这项工作极具使命感、责任感和荣誉感”。

鄢一龙告诉记者，“十五”计划以来，以公众参与为标志，五年规划（计划）编制进入集思广益型决策模式。他将决策圈分为三层：决策层指导文本起草，把握总体方向；起草编制层集中各方意见，负责文件的起草工作；参与层则包括全国人大、全国政协、各部门、各地方、专家学者、社会公众等。

党的十八大以来，“十三五”“十四五”规划的编制过程，更加注重把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到规划纲要中来。规划纲要的编制过程，成为一个发扬民主、集思广益、科学决策的过程，一个汇集众智、反映民意、凝聚共识的过程。

在上述采访过程中，国家发展改革委规划司有关负责人表示，“我们高度重视规划编制理念和方法创新，积极开展新时期规划性质和功能定位、文本内容和表现形式、编制程序和工作方式等方面的探索创新，努力提高规划的科学性和实用性。”

“我们今天看到的规划，是几代规划人不断创新、不断积累而来的。”鄢一龙说，规划文本的起草过程，是战略文本的写作过程，对起草者的综合素质提出很高要求——既要对世情国情进行全局性思考，又要坚持目标导向和问题导向相结合、中长期目标和短期目标相贯通。这本质上是一种“集中智慧”“集成创新”的过程，把方方面面的知识信息集中到规划文本中。

规划文本内容不断完善的同时，表现形式也日益丰富。前10个五年计划通篇由大段文字和系列数字构成，甚至连图表都没有。“十一五”规划开始，规划文本以“正文+专栏”的形式展开。正文主要阐明发展方向和政策，专栏展示指标数字、工作重点、重大工程和其他解释性内容。“十二五”规划开始，又用规划图的方式直观表示国土空间开发格局和重大交通基础设施布局。

“编制规划是年轻人的向往和梦想。”清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜曾在国家发展改革委规划司工作多年，参与“十一五”“十二五”规划《纲要》起草，在中财办工作时，又参与“十三五”规划《建议》的起草。他建议青年干部珍惜编制规划的机会，学习谋篇布局，学习遣词造句，学习统筹协调。“要多思考多动笔，敢于提出创新建议。”

2025年，“十四五”规划即将收官，“十五五”规划正在紧锣密鼓地谋划中。这座大院和五年规划的故事，还在不断续写新的篇章……