龙港为“破题”特大镇发展提供有益经验

龙港城市雕塑“龙腾之印”。池长峰/摄

中国发展改革报社记者 | 付朝欢

5年前，浙江龙港横空出“市”——从之前温州苍南县下辖的龙港镇，升级为浙江省辖、温州代管的县级龙港市。

时至今日，龙港仍是全国唯一的镇改市样本，也是全国唯一实行“大部制、扁平化”行政管理体制改革的县级市。

业内专家认为，龙港的改革探索，为特大镇及经济强镇经济社会管理权改革和人口小县机构优化提供了“鲜活样本”。

设市五年发展活力充分释放

改革开放以来，我国乡镇经济蓬勃发展，涌现出了一大批经济实力雄厚、人口集聚能力强的特大镇。

因改革而兴的龙港也身在其列。1994年，建镇10年的龙港就发展成了有13.5万户籍人口的特大镇，综合经济实力在全国亿元镇中排名第17位。

和其他特大镇一样，龙港也面临着“责大权小功能弱”的发展窘境——有着“县级”的人口总量和经济体量，但在用地指标、信贷规模和项目审批等方面，受到“乡镇衣帽”的限制，发展潜力得不到充分释放。

从1995年开始，龙港先后进行了小城镇综合改革试点、强镇扩权试点、小城市培育试点等一系列改革。尽管每次改革的核心都是围绕扩权，但权力往往是放了收、收了放。

2014年底，龙港被列为全国首批镇级国家新型城镇化综合试点，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，龙港开始探索特大镇设市改革。

2018年，龙港人口达到38万，地区生产总值299.5亿元，城市建设、城市规模、城市功能和城市能级达到较高水平。

2019年8月16日，经国务院批准，民政部复函浙江省人民政府，同意龙港撤镇设市。同年9月25日，龙港市正式挂牌。

撤镇设市5年，这座浙江最年轻的城市，以改革精神推进组织实施，交出了一份亮眼的“成绩单”。

综合实力大幅提升。2023年地区生产总值突破400亿元，连续两年增速居温州市前二、浙江省前五，综合实力位列全国县域发展潜力百强第34位。

城乡融合提速推进。率先实现“全域城市化、就地市民化”，常住人口增长21.3%，常住人口城镇化率达到98.2%。

市场活力全面激发。2023年新增经营主体和每万人经营主体拥有量均跃居浙江省前三，平均4个人中就有1个经商办企业。

公共服务扩优提质。“教共体”“医共体”“养共体”“文共体”建设全面铺开，基本建成全域“15分钟公共服务圈”。

治理创新走在前列。连续两年获评全国社会治理创新案例，荣获省“平安金鼎”。

5年来，龙港锚定“大部制、扁平化、低成本、高效率”改革方向，先后实施7项国家级、38项省级改革试点，入选中国改革典型案例3个，改革举措亮点纷呈，改革红利持续释放。

改革没有终点。有专家指出，龙港撤镇设市改革具有首创性，经过40多年的改革探索，取得了显著的成效，但基层治理体制运行还是会遇到一些问题和挑战。比如，大部制体系下部门“一对多”矛盾突出、扁平化治理下社区行政职能亟待确立等。

改革探索具有示范性引领性

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）有这样两句表述引发关注，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”“稳妥推进人口小县机构优化”。

中国经济体制改革研究会副秘书长、地方改革创新研究院院长潘治宏认为，龙港先行探索“大部制、扁平化”行政管理体制，为特大镇及经济强镇经济社会管理权改革和人口小县机构优化提供了“鲜活样本”。

“龙港‘大部制、扁平化’设市模式是‘自上而下’国家政权建设与‘自下而上’基层自主探索双向调适的产物。”龙港市委市府办（改革办）副主任陈建锚告诉记者，龙港通过精简设置党政机构，联动推进“一枚印章管审批”“一支队伍管执法”“一张清单转职能”等，构建“直筒式小政府”，较好解决了特大镇“小马拉大车”和人口规模小县机构臃肿、资源浪费等发展难题。

据中国经济体制改革研究会对龙港的长期跟踪评估，龙港的改革探索为国家推进新型城镇化提供了有益经验，在确定撤镇设市标准、降低行政运行成本、改善县域基层治理、促进城乡融合发展等方面具有示范性和引领性。

除了龙港在行政管理体制方面的改革探索，潘治宏还从三个方面总结其示范性和引领性。

先行促进“市管社区”基层治理探索，为小城市县域治理提供了实践案例。龙港坚持数字赋能基层治理，重塑社区管理体系和运行机制，立法明确社区定位和社区职能，探索形成“市-社区-网格”高效扁平治理新模式，实现“一个层级抓到底”，妥善解决了因取消乡镇层级后管理幅度过大、管理成本增加等难题。

先行促进“全域市民化”，为公共服务优质共享提供了样板模式。龙港聚焦民生短板，围绕“人的一天、人的一生”，联动推进全龄友好城市建设，高标打造“医养文教”等共同体建设，持续深化集体经济组织成员建缴公积金、“扩中提低”等系列共同富裕改革，构建了全生命周期公共服务优质共享的“龙港模式”。

先行促进要素自由流动制度壁垒突破，为激发县域经济内生动力提供了借鉴经验。龙港紧扣新型城镇化“人、地、钱”等关键问题，探索推出“城市合伙人”制度等创新举措，促进要素市场化高效配置。全面布局“六大科创体系”，迭代深化创新联合体模式，加快打造发展新质生产力最优生态。

强镇扩权仍是主要改革方向

不久前，《中国社会报》刊发民政部区划地名司有关负责人的文章。文中提到，“研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点。”加上此前《决定》中关于“特大镇”的相关表述，一时间，“特大镇发展”引发社会各界关注，更有“镇改市”或将重新开闸的猜想。

中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授张可云在接受记者采访时表示，“从镇到县级市，涉及行政体系的巨大调整，相当于新增一批中小城市，其影响远比撤县设区设市更为复杂。撤镇设市后，与原有县域关系如何处理，原有县域又如何发展，都是问题。破解复杂的利益分配和结构调整问题，并非易事。正因如此，自2019年龙港镇撤镇设市后，至今尚未出现第二个类似的例子。这也反映出此项改革所牵涉的关系极为复杂，需要周密的规划和审慎的决策。”

根据国家发展改革委发布的文件，镇区人口10万以上可以被称为特大镇。据不完全统计，在我国近两万个镇中，有超过200个特大镇，主要集中在东部沿海地区和经济发达地区。

业内人士认为，解决特大镇发展问题，唯一路径是改革。目前，已形成两个改革方向：一是强镇扩权，二是撤镇设市。除此之外，去年初，河南南阳选取13个县市的11个镇作为“镇级小城市”探索试点。设立镇级市，也可被视为一种“解题思路”。

中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部讲师李晨认为，在设市之前，龙港镇已经经历过多轮强镇扩权的改革试点，对周边地区具有一定带动能力，也得到了地方政府的支持与配合，可以说是各方面条件均已成熟。相较之下，目前设市条件成熟的特大镇还不多。

李晨提出，对于更多特大镇而言，当前的主要思路还应以扩权改革为主，进一步探索与人口和经济规模相适应的经济社会管理模式。对于少数设市需求强、设市条件成熟的特大镇，可秉持“成熟一个发展一个”的原则，稳步推进撤镇设市。

受访专家普遍认为，当前，强镇扩权仍是主要改革方向，也是这一轮改革文件强调“赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权”的重点所在。