对标PPP新机制 民企获特许经营重大利好

本报记者 | 王春华

近日，国家发展改革委会同财政部等部门联合印发修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）。《管理办法》对标相关改革要求，规范了特许经营实施方式，将特许经营最长期限延长到40年，改进了特许经营管理程序。

“《管理办法》将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则；专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，明显加大了对民营企业的支持力度。”日前，国家发展改革委法规司负责人就《管理办法》热点问题回答记者提问时表示。

厘清关系明确公益属性

如何界定基础设施和公用事业特许经营及其与政府和社会资本合作（PPP）的关系？

基础设施和公用事业特许经营，是指政府通过公开竞争方式选择社会资本方，通过协议明确权利义务和风险分担，约定由其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

《管理办法》明确规定，基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费；明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。

国家发展改革委法规司负责人说：“在实践中，应注意严格区分基础设施和公用事业特许经营、商业特许经营。”

根据《商业特许经营管理条例》，商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称“特许人”），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称“被特许人”）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。

“商业特许经营中的特许人只能是企业，政府不得从事商业特许经营活动。”该负责人称，政府作为活动参与方的基础设施和公用事业特许经营，主要依托建设运营项目开展，其本质是以项目融资的方式提供公共产品和公共服务，具有明显的公益属性。

制度创新对标PPP新机制

为了体现PPP新机制，《管理办法》进行了哪些制度设计？

“基础设施和公用事业特许经营，是投融资领域重要的改革举措和制度创新。”该负责人介绍说，2023年11月，国办转发了《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，明确提出“政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施”，并要求及时修订完善相关制度文件。

该负责人介绍说，此次《管理办法》主要秉持有限目标、问题导向、注重实效原则，作出四方面修改。

——规范特许经营实施方式。完善了特许经营实施方式有关规定。明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对特许经营实施方式进行列举，并规定禁止通过建设—移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工。

——鼓励民营企业参与。将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目，并应遵守有关支持清单关于民营企业项目领域和股比的规定，明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。

——改进特许经营项目管理程序。进一步完善特许经营可行性论证程序，明确不同投资模式下应当适用的项目投资管理程序。进一步健全细化特许经营各方的信息披露机制。

——明确特许经营模式管理责任分工。地方政府负主体责任，发展改革部门牵头推进，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理。

E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛表示，《管理办法》精准遏制了新增隐性债务的风险，明确纠正了重工程、轻运营的倾向。

中国宏观经济研究院投资研究所研究员吴有红认为，《管理办法》作为关键的特许经营配套制度文件，对标PPP新机制，进一步优化了特许经营全周期管理流程；在特许经营协议订立、协议履行、协议变更和终止，监督管理和公共利益保障，争议解决等关键环节确立了新的基本规范。“可以预见，《管理办法》为确保PPP项目规范发展、阳光运行奠定了制度基础，将推动特许经营全面回归。”

重点突破保护投资者权益

为解决当前特许经营领域面临的突出问题，《管理办法》作出哪些有针对性的制度调整？

“此次修订工作，着力解决民营企业入场难的问题、项目实施不规范的问题、政府履约诚信低等问题。”上述负责人说。

——将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度。

——进一步明确特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。

——完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督。进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。

“《管理办法》将PPP新机制提出的‘优先选择民营企业参与’的要求落到了实处，将大力促进民间投资的发展壮大。”吴有红说。