PPP新机制：溯本清源，激发民间投资活力

李泽正

近日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），从准确把握新机制的总体要求、规范推进建设实施、切实加强运营监管、加大政策保障力度四个方面，对政府和社会资本合作新机制提出了具体要求。《指导意见》的出台对防范和化解地方政府隐性债务风险、激发民间投资活力、促进基础设施高质量发展等具有重要意义。

政府和社会资本合作模式起源于欧洲，本意为公私合营，目的是政府通过引入私营企业，提高公共产品和服务的供给效率。我国在引入政府和社会资本合作模式过程中，结合国内实际情况，对政府和社会资本合作顶层制度进行本土化和优化，为我国基础设施和公用事业投融资体制创新、基础设施高质量发展作出了贡献。但部分地方政府在执行层面上，出现了违法违规变相举债行为，背离了政府和社会资本合作政策推行的初衷。此次《指导意见》要求聚焦使用者付费项目、优先选择民营企业参与，充分体现了溯本清源，回归政府与社会资本合作本质，引导地方政府科学合理规范开展政府与社会资本合作工作。

《指导意见》系统、全面地提出了未来政府和社会资本合作的新机制和新规则，其中，聚焦使用者付费项目、优先选择民营企业参与、全部采用特许经营模式是与以往政府和社会资本合作相关政策最大的不同点。

一是聚焦使用者付费项目。之前部分政府与社会资本合作项目收益不足甚至没有收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任，形成了地方隐性债务。为阻断政府变相举债融资路径，《指导意见》提出今后聚焦使用者付费项目规范推进政府和社会资本合作，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，从源头上防范新增地方隐性债务。同时，结合《指导意见》相关政策精神，对于地铁、垃圾焚烧、污水处理等项目，在不额外增加地方政府支出责任的前提下，可以使用财政资金弥补运营成本；对于按照相关法律法规和政策规定申请的财政资金，如车购税资金、预算内安排资金等，也可在项目建设期予以支持。这些政策规定有利于在坚决防止新增隐性债务的前提下，最大限度的推动政府和社会资本合作项目持续健康发展。

二是优先选择民营企业参与。民营企业市场化程度高、管理机制灵活、运营效率高，有利于通过体制机制创新、管理和商业模式创新等方式，提高项目运营质量和投资回报。《指导意见》提出最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，就是坚持初衷，回归政府和社会资本合作本源，对鼓励民间投资参与重大项目投资建设，推动民营经济发展壮大具有十分重要的示范意义。

三是全部采用特许经营模式。特许经营模式在我国有数十年的历史。20世纪80年代，为了在基础设施和公用事业领域引入民营和外资企业，我国启动探索实施了第一个特许经营项目。目前，特许经营模式已积累了成熟的经验，形成了较为完善的制度，由此将政府和社会资本合作回归特许经营模式，不仅有章可循，而且风险可控、监管严密，投资回报路径清晰，有利于提升社会资本参与重大项目的规范度和积极性，尽快形成更好开展政府和社会资本合作的政策和市场环境。

此外，《指导意见》还结合我国投融资发展的最新趋势，对进一步严格规范特许经营项目实施流程，积极创新项目实施方式等提出了明确要求，有利于促进政府和社会资本合作更好满足中国式现代化发展的新形势、新要求，推动政府和社会资本合作行稳致远。

（作者系国家发展改革委投资研究所融资室副主任、研究员）