公园城市怎么建？看成都的破题“三板斧”

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近日，国家发改委、自然资源部、住建部联合印发《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（以下简称“《总体方案》”），这意味着酝酿已久的公园城市建设正式进入实施阶段。《总体方案》明确要求，到2035年，园中建城、城中有园、推窗见绿、出门见园的公园城市形态充分彰显，生态空间与生产生活空间衔接融合，生态产品价值实现机制全面建立，绿色低碳循环的生产生活方式和城市建设运营模式全面形成，现代化城市治理体系成熟定型，人民普遍享有安居乐业的幸福美好生活，山水人城和谐相融的公园城市全面建成。

公园城市的示范建设为何要放在成都？

窗含西岭干秋雪：成都安顺廊桥和幺妹峰同框 图片源自：红星新闻

《总体方案》开篇即给出了答案：成都作为西部地区超大城市，生态本底良好、发展活力强劲，在公园城市建设方面开展了积极探索、形成了初步成果，具备进一步深化示范的坚实基础和独特优势。

一片期待中，成都如何破题公园城市建设？

三条红线

“三条控制红线”是指生态保护红线、永久基本农田、耕地保护红线三条控制线。《总体方案》提到，要科学划定耕地保护红线和永久基本农田并将其作为最重要的刚性控制线，保护成都平原良田沃土，布局发展大地自然景观。划定落实生态保护红线，合理确定自然保护地保护范围及功能分区。

目前，四川省超过30%的幅员面积已经划入生态保护红线，成都市域生态保护红线面积达1182.09平方公里，涵盖了自然保护区、风景名胜区核心区、地质公园地质遗迹保护区、饮用水水源一级保护区等。其中，区（市）县生态保护红线面积排列前三的都江堰、彭州、大邑，红线面积分别为344.30平方公里、314.52平方公里、271.03平方公里。我们熟悉的青城山、西岭雪山、龙泉湖、天台山等均在红线范围内。

在农业保障上，从2017年开始，成都市要求加强耕地保护，全面划定并保护永久基本农田652.78万亩，其中龙泉山西侧增加划定永久基本农田8.25万亩，增加耕地保有量9.03万亩。在实施土地综合整理方面，改变当前中心城区实施力度偏弱的局面，中心城区和远郊区均大力推动土地综合整治和高标准农田建设，着力改善全域农业生产条件，共同创新实施农用地长期流转试点，重点保障粮食生产功能区和重要农产品生产保护区内的现代农业项目发展空间。

今年，四川将严格把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，与地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。推行耕地保护“田长制”，推动建立省、市、县、乡、村“五级”网格化监管体系，形成耕地保护合力。在强化耕地保护源头管控方面，四川将发挥规划引领作用，合理布局生产、生活、生态空间，从严规划修改调整的审查审批。严把用地审查关，千方百计避让永久基本农田，不占或者尽量少占耕地，特别是优质耕地。严格执行各类土地使用标准，提升节约集约利用水平，从源头上减少不合理的耕地占用。同时，严格耕地用途管制，分类明确耕地用途，严格管控耕地转为林地、草地、园地等其他类型农用地以及农业设施建设用地，落实耕地年度“进出平衡”。并试点运用电子桩、二维码等信息化手段加强监管。

人民城市

什么样的城市才可以被称为一座公园城市？城市公园与公园城市有何区别？“公园城市”并非只是建设更多公园、更多绿地。同济大学副校长吴志强对公园城市作出解释：“公”代表公共，强调公共交往功能；“园”代表生态，强调生态系统；“城”代表生活，强调人居与生活；“市”代表生产，强调产业经济活动。简言之为“一公三生”，也就是公共底板上的生态、生活和生产。以生态文明引领城市发展，以人民为中心，构筑山水林田湖城生命共同体，形成人、城、境、业高度和谐统一的大美城市形态的城市发展新模式。

人，依然是公园城市建设的重中之重。

《总体方案》提出加快推进农业转移人口市民化，统筹推进户籍制度改革和城镇基本公共服务均等化；推行绿色低碳生活方式，引导绿色出行，鼓励绿色消费，大力发展绿色建筑。此外，围绕养老托育、医疗、教育、住房等提出措施。还提出建设品质化现代社区，打造功能完善、业态齐全、居商和谐的一刻钟便民生活圈。

中国城市规划设计研究院原院长李晓江表示，空气污染、交通拥堵、基础设施和公共服务紧张、房价过度上涨等“大城市病”普遍存在于中国的城市之中，希望成都探索超大特大城市普遍存在的“大城市病”的治理，促进大城市健康发展的先行示范。

生态环境部环境规划院生态环境政策与管理研究所所长葛察忠基于成都公园城市示范区实践经验，明确表示从“城市公园”到“公园城市”的转变绝非文字顺序的简单变化：城市公园是满足城市居民休闲需要，提供休息、游览、锻炼、交往，以及举办各种集体文化活动的场所，而公园城市作为全面体现新发展理念的城市发展高级形态，是将公园形态与城市空间有机融合，生产生活生态空间相宜，自然经济社会文化相互融合的复合系统，是人城境业高度和谐统一的现代化城市。

总的来说，公园城市的内涵丰富，不仅重视城市发展的绿色生态底色，更强调多维发展目标的协调统一，是新时代下对绿色可持续城市发展理念的系统性升华。公园城市建设的逻辑起点是“人”，突出人本与公平公正。公园城市建设的重点在“园”，以生态保护、修复和建设为基本前提，构建全域覆盖的公园体系和联通城市内外的生态网络，把自然引入城市，形成美丽公园城市形态。公园城市的作用靶点是“城”，引导城市发展从工业文明转向生态文明，从经济 GDP转向绿色 GDP，以绿色低碳循环的现代化产业发展带动城市高质量、可持续发展。

因地制宜

近年来，成都地区经济、人口规模快速增长。带来的直接问题就是城市中心圈层国土开发强度猛增，工业用地不断挤占生活、生态用地空间。2017年，成都正式启动“东进”战略，实现从“两山夹一城”到“一山连两翼”的城市格局之变。未来，根据《总体方案》，成都将依托龙门山、龙泉山“两山”和岷江、沱江“两水”生态骨架，推动龙泉山东翼加快发展，完善“一山连两翼”空间总体布局，使城市成为“大公园”。

成都市公园城市建设管理局相关负责人此前接受媒体采访时，展示了成都市公园城市的逻辑框架：锚定“一心两翼三轴多中心”城市空间格局和“青山绿道蓝网”城市生态格局，实施“五绿润城”城市人居环境提升行动。

青山为底：主要以龙门山、龙泉山等自然山体构筑公园城市竖向景观、立体画卷，规划布局望山视线通廊，实施“青山”修复行动，重点建设大熊猫国家公园打造生物多样性保护示范区和龙泉山城市森林公园打造高品质城市绿心。2021年，修复龙门山大熊猫栖息地5万亩、完成龙泉山增绿增景1.5万亩，至2025年修复大熊猫栖息地30万亩、完成龙泉山增绿增景25万亩，努力让“窗含西岭千秋雪”成为常态。

在丹景台，可俯瞰东进区域，三岔湖、空港新城、天府国际机场等尽收眼底  图片源自：成都日报

绿道为轴：主要以天府绿道串联城乡社区、贯通公园林盘、链接江河水网，实施“绿道”建设行动，构建16930公里全球最长的天府绿道体系，2021年年底前建成各级绿道5000公里，至2025年突破10000公里，实现路线成网、功能成势。目前，正重点推进绿道体系中的环城生态公园和锦江公园建设。2021年年底前环城生态公园已全面贯通100公里一级绿道，串联桂溪生态公园、青龙湖等16个重要节点，基本实现筑景成势。

江河为脉：主要以河湖水系为基础、岸线绿地为关键、滨水空间为核心，实施“蓝网”建设行动，统筹推动自然生态保护、人居环境改善、多元业态融合，构建“一核一环、三江九带、三级四类”天府蓝网格局。

五绿润城：建设龙泉山城市森林公园，打造城市“绿心”；建设大熊猫国家公园，打造生态“绿肺”；建设天府绿道体系，打造城市“绿脉”；建设锦城公园，打造超级“绿环”；建设锦江公园，打造精品“绿轴”。

同济大学建筑与城市规划学院景观学系教授、博士生导师吴承照指出，因地制宜、因城而异是成都公园城市建设的一个重要经验。老城区、新城区和新的开发区怎样跟自然系统实现有机融合？一区一策。老城区是老城区的对策，新城区是新城区的办法，新的开发区是新的开发区的生态理念，不是一刀切。“我认为成都公园城市建设这四年的一个非常重要的理论成果，就是生动地阐释了习近平总书记关于公园城市与生态价值的关系论述，它为国际上基于自然的解决方案提供了一个中国的样本，在今天气候变化、生态危机的国际背景下，成都用世界的语言阐述了中国的城市经验，是城市生态文明一个生动的教材，是绿色高质量发展模式一个新型的示范区。”

从张仪筑城“立基高亢”到李冰治水“道法自然”，成都历来是一个善治之城。至2021年，成都常住人口超过2100万、地区生产总值近2万亿。2300多年的建城史，孕育了这座城市开放包容、开拓进取的精神，也将在新时代滋养出山水人城和谐相融的新实践。

（中国发展改革报社 唐雅丽 宋璟 综合报道 ）

参考资料：

1.《公园城市 人民城市的成都实践》，成都发布

2.《成都谋篇公园城市建设 明确3个定位，推进“一山连两翼”布局》，中国环境报

3.《从“两山夹一城”到“一山连两翼”——依依东望，一座城市的考量》，四川日报

4.《国务院批复同意，国家发改委等三部委联合印发 成都建设公园城市示范区总体方案公布 为超特大城市转型发展探路》，21世纪经济报道