“一张清单管到底” 坚决清理清单外“特色小镇”

山东省日照市奥林匹克水上公园特色小镇。资料图片

中国经济导报 中国发展网记者 | 张守营

2021年9月27日，国家发展改革委等十部委《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》（发改规划〔2021〕1383号）（以下简称《导则》）印发实施。中国经济导报记者围绕社会关注问题，采访了国家发展改革委规划司有关负责人。

更好推动特色小镇规范纠偏

中国经济导报：为什么出台十部委《关于印发全国特色小镇规范健康发展导则的通知》？

国家发展改革委规划司有关负责人：这是为了深入贯彻落实习近平总书记重要批示指示精神，贯彻落实党中央、国务院有关决策部署。

一是逐步建立特色小镇文件体系。特色小镇是新生事物，地方率先探索、中央高度关注。2020年9月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于促进特色小镇规范健康发展意见的通知》（国办发〔2020〕33号）出台实施，为全国特色小镇发展提供了基本遵循，明确了总体要求和政策取向。《导则》是对国办发〔2020〕33号文件的细化落实，明确了操作性要求。

二是更好推动特色小镇规范纠偏。当前特色小镇建设秩序总体好转，但仍存在部分特色小镇概念混淆、内涵不清、主导产业薄弱等问题。《导则》提出了若干规范管理措施、质量效益指标和底线红线要求，有利于推动特色小镇在规范健康发展道路上稳妥稳步前行，防范出现一哄而上、一哄而散的现象。

三是更广范围推行好经验好做法。近年来涌现出不少精品特色小镇，从各省份现有的1600个左右特色小镇看，共吸纳就业人数约440万人、近几年累计完成投资约3.5万亿元、年缴纳税收约2800亿元，每个特色小镇累计完成投资平均约21亿元、吸纳就业人数平均约2700人、缴纳税收每年平均约1.7亿元。一些地区产生了不少可复制可推广的经验做法，《导则》将之纳入，上升为全国性工作措施。

中国经济导报：2017年以来，国家发展改革委针对特色小镇问题开展了哪些规范纠偏工作？

国家发展改革委规划司有关负责人：2017年一些地区出现特色小镇一哄而上、盲目发展的问题后，国家发展改革委立即会同各有关部委和各地区，开展了一系列规范纠偏工作。

一是加强指导引导。2017年12月，国家发展改革委会同各有关部委联合印发一份规范纠偏性文件，提出若干条规范管理措施，要求各方面准确把握特色小镇内涵、遵循城镇化规律，防止盲目发展、一哄而上，防止政绩工程、形象工程，严守各项底线红线。

二是大力规范纠偏。2018年8月，国家发展改革委印发一份规范纠偏性文件，提出统筹建立规范纠偏机制和典型引路机制。2019年4月，在浙江召开第一次全国特色小镇现场会，公布淘汰一大批错用概念的虚假“特色小镇”、停留在纸面上的虚拟“特色小镇”，推广来自16个精品特色小镇的“第一轮全国特色小镇典型经验”。2020年6月，印发一份通报类文件，曝光一批负面警示案例，推广来自20个精品特色小镇的“第二轮全国特色小镇典型经验”。2021年9月，公布一期《全国特色小镇情况通报》，曝光2个警示案例。

三是开展现场核查。2017年10月，组建5个调研组赴10个省份开展核查。2018年11月，组建3个调研组赴5个省份开展核查，并召开部门协调会和地方约谈会。2019年9月，组建11个调研组赴22个省份开展核查，并组织有关机构调查暗访。2021年5月，组建11个调研组赴14个省份开展核查。

13项具体指标促进规范健康发展

中国经济导报：2017年至今，各地区特色小镇规范纠偏工作取得了哪些进展？

国家发展改革委规划司有关负责人：经过各有关部委和各地区的多年努力，全国特色小镇发展进入了规范化轨道。

一是各地区发展特色小镇从注重数量逐步转向注重质量。2017年年底前，对外宣称为“特色小镇”的数量较多，其中存在大量虚假虚拟“特色小镇”。截至2021年上半年，全国各省份清单内特色小镇减少至1600个左右，其中的一半位于东部发达地区。按照各省份动态调整、优胜劣汰的工作计划，预计数量还将进一步减少。

二是各地区初步建立起特色小镇清单管理机制。大部分省份发展改革委已将清单报省级人民政府审核后印发，一些清单正在履行报批程序。特色小镇清单“少而精”导向初步树立，在31个省份中，19个省份清单内的特色小镇数量少于50个。

三是各地区逐步健全特色小镇工作机制。大部分省份切实加强统筹协调，将特色小镇工作纳入了本省份新型城镇化工作领导小组或厅际联席会议机制。一些省份建立了规范纠偏长效机制，持续开展拉网式排查整改和“回头看”行动。一些省份建立了典型引路长效机制，持续总结推广典型经验、予以正面引导。

中国经济导报：《导则》深化细化了特色小镇清单统一管理制度，如何组织实施？

国家发展改革委规划司有关负责人：全国特色小镇必须纳入各省份清单，未纳入的必须及时清理或更名，这是国办发〔2020〕33号文件关于特色小镇清单统一管理制度的明确要求。

一是全面施行“一张清单管到底”。各省份将全面建成特色小镇清单，纳入清单的应具备《导则》提出的基础条件，建成后应达到《导则》明确的各项指标要求。每年年底前公布清单，并报送国家发展改革委纳入全国特色小镇信息库。国家发展改革委对各省份清单实行“窗口指导”，进行监督、引导和督促调整。

二是坚决清理清单外“特色小镇”。各省份正在对此前各有关部委或行业协会、地方各级人民政府、市场主体已建设或命名的特色小镇进行全面审核，将有条件有基础且符合《导则》要求的纳入清单，对不符合的进行清理更名、撤除宣传内容。此外，未来在开展项目审批（核准、备案）等工作时，强化对项目名称的把关指导，防止清单外项目命名为“特色小镇”。

三是确保清单内特色小镇严守底线。各省份将持续开展监测监督监管，确保清单内特色小镇不突破合规用地底线、生态环保底线、债务防控底线、房住不炒底线、安全生产底线。对违反以上五条底线的行为限期整改，对性质严重的抓紧清理，发现一起、处理一起，做到“零容忍”。

中国经济导报：《导则》针对促进特色小镇规范健康发展，提出了哪些具体指标？

国家发展改革委规划司有关负责人：提出了13项具体指标，既立足高标准、严要求、质量第一、效益优先，体现了确保投入强度够、质效水平高、创新活力足、低碳效应强的导向；又立足地方实践，综合各省份特色小镇现状及趋势，体现了实事求是、积极稳妥的导向。

一是在建设边界方面，提出了特色小镇规划用地面积下限原则上不少于1平方公里，规划用地面积上限原则上不多于5平方公里，规划用地中建设用地面积原则上不少于1/2平方公里。

二是在风貌形态方面，提出了特色小镇绿化覆盖率原则上不低于30%。同时提出了控制适宜的建筑体量和高度、落实容积率管控要求、体现建筑外观风格特色化和整体性，指的是注重塑造能体现特色小镇风格的风貌形态、建筑物和容积率不能过高。

三是在投入强度方面，提出了特色产业投资占总投资比例原则上不低于60%，建设期内建设用地亩均累计投资额原则上不低于200万元/亩。

四是在质效水平方面，提出了全员劳动生产率原则上不低于20万元/人，单个特色小镇吸纳就业人数原则上不少于2000人，建设用地亩均缴纳税收额原则上不低于10万元/年，文化旅游类特色小镇接待游客人数原则上不少于50万人次/年。

五是在创新活力方面，提出了“三新”经济增加值占生产总值比重原则上不低于20%，先进制造、科技创新、创意设计、数字经济类特色小镇研发经费投入强度原则上不低于2.5%。

六是在房住不炒方面，提出了建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下。

中国经济导报：《导则》提出特色小镇建设用地面积原则上不少于1/2平方公里，出于什么考虑？

国家发展改革委规划司有关负责人：提出特色小镇建设用地面积的下限，既是保障特色小镇多元功能的必要条件，也是清理虚假“特色小镇”的重要依据。

一是有利于保障特色小镇多元功能。特色小镇是微型产业集聚区，具备产城人文融合的多元功能是其显著特征，实现生产生活生态“三生融合”、产业社区文化旅游“四位一体”是其基本内涵。这些功能需要一定规模的建设用地作为支撑，否则难以实现。从各省份现状看，每个特色小镇已使用建设用地面积都超过了1/2平方公里，平均值约0.9平方公里。

二是有利于清理虚假“特色小镇”。虚假“特色小镇”主要是普通项目和行政建制镇。一些地区存在将用地几十亩甚至仅有几亩的单体项目命名为“特色小镇”的现象，以及将拥有几十平方公里的行政建制镇命名为“特色小镇”的现象。这违背了特色小镇概念内涵，产生了误导和不良影响。

中国经济导报：《导则》提出特色小镇建设用地中住宅用地占比原则上不超过30%、鼓励控制在25%以下，出于什么考虑？

国家发展改革委规划司有关负责人：提出住宅用地占比的上限，既有利于严控房地产化倾向，也符合特色小镇“三生融合”内涵。

一是严控房地产化倾向。明确特色小镇建设用地中住宅用地占比的量化要求，有利于为各地区开展规范纠偏工作提供依据，有效防控房地产化倾向，防止出现各自解读、标准不一等现象。

二是符合“三生融合”内涵。特色小镇内建设用地主要用于发展特色产业，其中的住宅用地主要用于满足就业人员自住需求和职住平衡要求。从各省份现状看，绝大部分特色小镇的住宅用地占比低于30%。参考2019年全国城镇的建设用地中住宅用地占比约38%的数值，按照从严从紧原则将特色小镇的住宅用地占比设置为原则上不超过30%，是比较合理的选择。

三是防止个别方面反向操作。30%的控制性数值是最高值，而不是平均值。为防止个别方面反向操作、将30%作为追求目标，同时提出了鼓励控制在25%以下，以引导控制在更低水平。

合力营造客观良好的特色小镇舆论范围

中国经济导报：希望新闻媒体如何开展特色小镇宣传报道工作？

国家发展改革委规划司有关负责人：希望新闻媒体与各有关部委、社会各界一起，发挥好正面引导和舆论监督作用，共同促进特色小镇规范健康发展。

一是希望更多宣传特色小镇建设成功经验，树立正面先进典型。近年来，不少新闻媒体报道了一些好案例，发挥了很好的示范带动效应，对各方面对标先进、学习典型、借鉴经验产生了积极引导。如，人民日报社记者对国家发展改革委2019年4月推广的“第一轮全国特色小镇典型经验”中的16个精品特色小镇，作了大量实地调研和系列宣传。

二是希望确保客观准确报道，防止不实报道和炒作。近年来，媒体对发现特色小镇问题、促进规范纠偏工作发挥了积极作用，但也存在一些媒体特别是网络自媒体的不实炒作。希望有关媒体正确把握特色小镇概念内涵，客观看待特色小镇成长过程，防止将一些文旅、商业、农业等项目“张冠李戴”到特色小镇头上，合力营造客观良好的特色小镇舆论氛围。

中国经济导报：《导则》提出此前各有关部委和单位印发的特色小镇文件同时废止，出于什么考虑？

国家发展改革委规划司有关负责人：国办发〔2020〕33号文件和《导则》覆盖了特色小镇的发展导向、任务举措和政策措施，是全国特色小镇发展的基本遵循，是各有关部委、各地区和市场主体的工作依据，此前印发的文件不需要再延续。加之，针对特色小镇这个新生事物，此前印发的部分文件是探索性试验性的，一些任务举措和政策措施不再适用。综上，按照新文件覆盖旧文件原则，应予以废止。