完善企业破产制度供给 助力经济高质量发展

陈洪宛

十三届全国人大四次会议表决通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，建立便利、高效、有序的市场主体退出制度，建立健全企业破产制度和自然人破产制度。企业是市场经济的重要活跃主体，健全企业破产制度，推动企业主体更加规范便利高效退出，激发市场竞争活力，对畅通国民经济循环、构建新发展格局具有重要现实意义。

企业破产制度是畅通经济循环、促进经济社会健康发展的重要基础

企业破产制度是现代化经济体系的一项重要制度。我国《企业破产法》自2007年实施以来，在规范市场主体退出、挽救危困企业、推动市场竞争优胜劣汰等方面起到了重要作用。特别是党的十八届三中全会以来，随着全面深化改革措施稳步推进，供给侧结构性改革深入开展，企业破产制度在整个市场经济体制中的功效和作用日趋凸显。

一是为构建新发展格局、深化供给侧结构性改革提供重要制度保障。企业破产制度把利益纠葛复杂的企业退出难问题置于成熟司法框架内依法予以公平公正解决，有效推动各类陷入困境的企业及时通过破产方式实现退出，是一种有力可靠高效的退出手段。一个健全的企业破产制度，有利于破除企业退出难题，加快低效无效市场主体出清，挽救或盘活企业存量资产，畅通国民经济循环，为提高企业资源配置效率、深化供给侧结构性改革、促进经济高质量发展创造良好的制度环境。

二是有利于健全社会主义市场经济体制，更好发挥市场机制作用。市场主体退出制度是市场经济制度体系的重要组成部分，而企业破产制度是市场主体退出制度的重点内容。与近年来市场准入等领域取得的显著改革成效相比，市场主体退出方面的制度供给还明显不足，退出渠道不畅、退出成本过高等问题突出，影响了市场优胜劣汰机制的发挥。企业是各类市场主体中最活跃最广泛的构成，完善企业破产制度供给，破除制约企业破产退出的阻碍，实现企业有进有退，有利于进一步完善社会主义市场体制，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用。

三是有利于推动优化营商环境，促进企业良性发展。营商环境是企业生存发展的土壤，企业破产制度是否建立健全是评价营商环境优劣的重要指标。近年来我国营商环境得到明显改善，企业破产制度发挥着积极作用，2020年全国法院新收破产案件1.2万余件，审结7800件，相比上年分别上升38.3%和62.6%。完善企业破产制度供给，能够更好适应经济发展和社会进步的需要，有利于进一步提升我国营商环境的市场化、法治化、国际化水平。

围绕完善企业破产制度供给开展工作

近年来，国家发展改革委结合职能，会同相关部门积极推动完善企业破产制度供给。

一是研究出台《加快完善市场主体退出制度改革方案》，对“完善破产法律制度”作出专章安排。为完善市场主体退出制度顶层设计，畅通市场主体退出渠道，按照党中央、国务院工作部署，2019年6月国家发展改革委会同有关部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（发改财金〔2019〕1104号），提出了完善企业破产制度、分步推进建立自然人破产制度、加强司法与行政协调配合、加强司法能力及中介机构建设等四方面改革举措，对完善破产制度进行了系统化设计，具有重要指导意义。

二是研究出台《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》，充分发挥破产制度作用。为进一步优化营商环境，保障管理人依法履职，按照党中央、国务院工作部署，2021年2月国家发展改革委会同有关部门联合印发《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（发改财金规〔2021〕274号），提出了优化破产企业注销和状态变更登记制度、加强金融机构对破产程序的参与和支持、便利破产企业涉税事务处理等举措，推动解决破产管理人在破产程序中的履职障碍，提高破产效率。

三是研究出台《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》，着力稳妥处置相关破产企业债务。为深入推进供给侧结构性改革，推动有效处置“僵尸企业”和去产能企业债务，按照工作部署，2018年11月国家发展改革委会同有关部门联合印发《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》（发改财金〔2018〕1756号），提出了处置相关企业债务的范围、方式、流程与时限、政策与制度等要求，为相关企业的破产退出扫清债务障碍。

四是积极参与《企业破产法》修订工作。《企业破产法》修订工作已纳入十三届全国人大五年立法规划，国家发展改革委积极参与全国人大财经委组织的《企业破产法》修订工作，结合工作职能和业务实践中了解到的情况，深入研究企业破产难等问题，就《企业破产法》修订提出工作建议。

企业破产制度实施面临的问题及下一步工作思路

现行的《企业破产法》已经施行十余年，随着供给侧结构性改革不断深化，企业破产数量持续增加，新情况新问题不断出现，破产制度和破产实践存在的一些问题影响着破产功能的有效发挥。主要表现在：一是亟需根据新形势新情况，在关联破产、金融机构破产和执转破、预重整、涉税事务、信用修复等方面对企业破产法不适应或不完善内容予以修订；二是企业不能够“应破早破”，久拖不决造成企业资产缩水同时债务规模越滚越大，导致破产清偿率较低影响债权人推进破产程序的积极性；三是各地区破产工作府院协调机制发挥作用的水平参差不齐，有些地方政府作用发挥不当影响企业破产效果；四是破产管理人总体能力水平存在短板，破产管理人履职尽责能力有待提升；五是与企业经营相关联的个人债务缺少有效解决途径影响企业破产的实施。

习近平总书记指出，要遵循市场化、法治化原则，提高市场重组、出清的质量和效率。其中，破产制度是市场重组、出清的重要保障。下一步，要按照党中央、国务院要求，扎实推动完善企业破产制度，推进企业破产实践，为经济高质量发展提供有效支撑。一是加快推动《企业破产法》修订及配套制度建设。系统梳理企业破产障碍、法律实施难点，健全企业破产法律制度，完善涉税事务、信用修复、金融支持等相关配套制度，推动建立自然人破产制度。二是加强企业破产工作推进力度。强化破产制度运行中府院协调机制，更好发挥政府作用，加强破产管理人自律管理，提高管理人能力水平，提高债权人和企业高管在企业破产中的积极性，促进破产案件“应破早破”。三是积极推动已出台政策落地见效。加强协调配合，强化对《加快完善市场主体退出制度改革方案》《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》等企业破产相关政策文件的落实，切实发挥政策效能。 （作者为国家发展改革委财政金融和信用建设司司长）