交通专项基金运行机制当改则改

马德隆

我国交通专项基金主要包括车辆购置税、燃油税、港口建设费、铁路建设基金、民航发展基金等，每年总额近万亿元。一直以来，各类交通专项基金虽然在主管部门、收入来源、支出用途等多方面迥异，但这些交通专项基金在功能上并没有根本的差别，都发挥了交通基础设施融资中的基础性作用。

发挥基础性作用的交通专项基金接连调整征收标准。2019年4月，国务院常务会议确定民航发展基金减半征收，这是近年来国家首次直接出于减税降费目的而对交通专项基金征收标准进行调整。2020年2月，受疫情影响，原减半征收的航空公司缴纳民航发展基金免征、港口建设费免征。

对交通专项基金收支两端的争议

实际上，各界对交通专项基金为代表的部分专项基金一直存在一些争议，在合理开征、合法开征、征收标准、支出领域、专款专用等方面存在一些问题。

从征收端看，一方面，由于交通专项基金都是诞生在我国交通发展滞后的背景下，多属强制和价外征收，带有较强支援国家建设的性质。新形势下交通供需格局发生变化，特别是部分交通基础设施的功能闲置使对征收合理性、征收标准和征收“碎片化”等争议越来越多。另一方面，随着交通管理体制改革的深入，部分交通政府性基金征收的合法合规性出现了变化。如铁路管理体制改革后，作为企业的中国铁路总公司是否具有继续征收铁路建设基金的法律效力，相应的法律法规并没有作出修订。

从支出端看，专项基金具有很强的“专款专用”特征，但交通专项基金支出“去交通化”趋势正在显现，这集中体现在占交通专项基金一半的燃油税上。按照国务院对燃油税的相关规定“改革后形成的交通资金属性不变、资金用途不变”。从实际情况看，成品油消费税于2014年末至2015年初连续三次提高税率后，2015年后燃油税实际收入增加约1500亿元，但用于交通运输领域的支出总共占比从之前的90%下降到不足60%，在燃油税支出中安排了铁路还本付息、新能源汽车补贴、农业林业渔业补贴等大量资金。这种交通专项基金使用与交通脱钩的机制值得商榷。

交通专项基金用在交通领域支出的不合理与不透明也引发公众质疑。交通专项基金均属中央“统收统支”，每个交通专项基金也分为一般性转移支付和专项转移支付，前者切块下达给地方，后者与具体项目捆绑，而大部分支出属后者。但是，专项转移支付的标准并不是依据财政事权与支出责任等制度，更多侧重于对资金预算编制和平衡各方利益，通过“一事一议”来分配资金。

本次民航发展基金征收标准的调整，是对国家减税降费和刺激消费的直接响应和落实。

交通专项基金改革取向

一是主动调整交通专项基金定位。从长远看，部分交通专项基金仍属于过渡性税费，需要积极调整其定位，以适应交通现代化的资金需求，以及谋求在财税体制改革中的主动性。交通专项基金自身定位并不是要完全满足交通发展的资金需求，而是更好发挥中央资金的引领带动作用。改革应先重塑交通专项基金评价体系，反思专项基金对于交通建设资金需求的匹配程度和效率的提升促进作用，及时回应社会关切。改革应把握好征税依据与使用方向的关联性及经济机理，使各类基金整体化、征收标准动态化、使用方向标准化。

二是强化燃油税等交通专项基金“专款专用”性质。我国接连三次提高燃油税税率后，通过利用大幅增长的税费，燃油税收支关系逐渐与企业还本付息、节能减排等问题混淆起来。税率的调整不仅从理论上没有改变其机制，从制度表述看也并没有改变其“交通资金”的性质。因此，制度的规范应有助于提升交通资金的使用效率等既定目标的实现，而不是反而淡化“专款专用”特征。需强化燃油税无论是中央本级还是对地方分成都应以交通运输领域支出为主，并以制度形式明确燃油税的各类型支出比例，促进交通专项基金的合理公开透明。

三是加大交通专项基金一般性转移支付力度。从资金使用方式看，按照财税体制改革的要求，增加一般性转移支付和清理、整合、规范专项转移支付是交通专项基金的发展趋势。一方面，交通领域有了专项基金，就难以从一般预算中获得支持，而从内部打破交通各专项基金的严格边界不仅有利于改变这种局面，通过衔接三年滚动财政预算统筹一般预算与专项基金对交通运输的支持，而且减少与特定运输方式的捆绑，支持交通运输现代化。另一方面，加大交通专项基金一般性转移支付给地方，减少与特定项目捆绑，地方可根据自身需要相对灵活地使用交通资金，从而提高资金使用效率。

四是优化交通专项基金专项转移支付领域。如果说一般性转移支付更多发挥的是补助地方交通发展资金的作用，那么专项转移支付主要作用应是国家对特定项目的背书，而不应定位于补充项目资本金。因此，应减少对具有收费机制特别是盈利性较强项目的补助，这些项目的融资应通过更为市场化的方式解决。

对于专项转移支付的领域，一方面，需要把视野从国内拓展到国际，目前“一带一路”等对外交通投资更多是在政府支持下的企业投资，在发挥交通运输战略功能的情况下应得到国家补助，也通过国家背书增强项目财务可持续性。另一方面，交通专项基金需要在撬动社会资本上下功夫，使交通PPP更好服务于交通建设与效率提升。

（作者单位：国家发展改革委综合运输研究所）